I SA/Wa 148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, iż decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] z obrębu [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1974 r. Rep. Nr [...] P. i S. M. sprzedali w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako dawne działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. o lokalizacji z dnia [...] lipca 1972 r. została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości są: H. P., M. M., A. M., B. M., G. M., G. M., E. K., S. M. i M. M. – spadkobiercy P. i S. M. Wojewoda podał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców P. i S. M. działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wskazał, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz zgromadzone dokumenty wykazały, iż na przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie nie rozpoczęto, ani nie zakończono inwestycji, polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto W., podnosząc, iż organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia, który w decyzji wywłaszczeniowej wskazany był w sposób ogólny. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę niniejszą stwierdził, iż organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, dopiero bowiem wówczas możliwe jest badanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany. Organ odwoławczy ustalił, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1974 r. i na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] dawna działka nr [...] o powierzchni [...] m2 ( w skład której obecnie wchodzą m.in. działki nr [...]) została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r. stwierdzono, że działki nr [...] stanowią jedną całość gospodarczą z działką [...], na której usytuowany jest [...]. W budynku znajdują się dwa wejścia. Wzdłuż budynku od strony chodnika asfaltowego stanowiącego pas drogi ul. [...], usytuowane są parkingi [..]. Od chodnika do schodów wyjściowych budynku [...]. Pomiędzy parkingiem, a budynkiem jest [...]. Kolejna wizja została przeprowadzona w dniu [...] września 2010 r. podczas, której stwierdzono, iż stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowe działki stanowią własność W., a władającym nimi jest " [...] S.A." Stanowią one obszar zajęty pod [...], przylegają do budynku [...] Ani budynek biurowy, ani teren parkingu przyległego do budynku nie stanowią części składowej osiedla mieszkaniowego, ani nie służą obsłudze osiedla. Wojewoda wskazał, iż najbliższe bloki mieszkalne są usytuowane po drugiej stronie ulicy [...] w odległości około [...] metrów od miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji wskazał również, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] pismem z dnia 5 lipca 2011 r. poinformowała, iż działki nr [...] z obrębu [...] nie były objęte planem realizacyjnym osiedla [...], a wywłaszczony teren ujęty był jedynie w decyzji lokalizacyjnej. Ze względu na zmianę zakresu inwestycji nie został ujęty w planach realizacyjnych osiedla. Ponadto już w 1997 r. Spółdzielnia poinformowała, iż przedmiotowy teren przyległy do ówczesnego [...]([...]) stanowią odrębną inwestycję, nie związaną ze sposobem zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...]. Wojewoda wskazał, iż organ I instancji ustalił, że na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieszkaniowego, jak również nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podniósł, że również obecne wykorzystanie działki nr [...] nie jest zgodne z celem wywłaszczenia. Organ odwoławczy przyznał, iż faktycznie cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego, jednakże oględziny terenu oraz dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują w sposób jednoznaczny, iż parkingu przy [...] nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Ponadto, przedmiotowy teren przyległy do ówczesnego [...] - obecny budynek [...] usytuowany na działkach nr [...] stanowią odrębną inwestycję, nie związaną ze sposobem zagospodarowania osiedla mieszkaniowego. Wojewoda zaznaczył, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w sytuacji, gdy od momentu wywłaszczenia nie poczyniono na zwracanej nieruchomości żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, a nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc takim jak w dacie wywłaszczenia, nie jest konieczne ustalenie jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonym gruncie. Wystarczy wówczas ustalenie, iż pomimo upływu terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany. Organ II instancji podkreślił przy tym, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, ponieważ nie pozwala mówić o jego niezbędności. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż na działce na działce nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż zwracana nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] a z ustaleń niniejszego postępowania wynika, iż taki cel nie został zrealizowany. Wojewoda uznał, że stronami niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa nie są Spółdzielnia [...] i [...] S.A., gdyż nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu. Jednakże błędne zakwalifikowanie obu podmiotów jako stron postępowania przez organ I instancji nie stanowi wady prawnej kwalifikującej do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wskazał, iż w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2011 r. została ustalona wartość zwaloryzowanego odszkodowania. Reasumując organ odwoławczy uznał, iż ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając jej: 1.naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 kpa, art. 77 i 80 kpa, 2.naruszenie przepisów –prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu przedmiotowych działek. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony ogólnikowo, w związku z czym na organie prowadzącym postępowanie o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia precyzyjnie celu wywłaszczenia, czego zdaniem strony skarżącej organy nie uczyniły i w związku z tym przedwcześnie stwierdziły, że zamierzona inwestycja nigdy nie została zrealizowana. Podniesiono również, że Starosta błędnie określił działki nr [...] jako dawne działki, gdy tymczasem zostały one tak określone dopiero w 1973 r.. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda nie przeprowadził postępowania, a jedynie ograniczył się do oceny postępowania przeprowadzonego przez Starostę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Niesporny w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto art. 216 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie zatem z treścią art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszceniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. (art. 137 ust. 2). Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści art. 137 ustawy. Regulacja zawarta w art. 136 ust. 1 ustawy zakazuje przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast późniejsze zagospodarowanie terenu nie może mieć żadnego znaczenia dla zwrotu. Jak wynika z umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1974 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nabycie przez Skarb Państwa działek nr [...] (dawna działka nr [...] – akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 r.), z których wydzielone zostały działki nr [...] dokonane było pod budowę osiedla [...] na terenie położonym w W. w obrębie ulic [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1972 r. Jak wynika z pisma [...] Spółdzielni [...] z dnia 5 lipca 2011 r. działki nr [...] nie były objęte planem realizacyjnym osiedla [...] (k. 77 akt administracyjnych). Z pisma Urzędu Gminy W. z dnia 14 sierpnia 1996 r. wynika, że teren objęty decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1972 r. został częściowo objęty decyzjami realizacji inwestycji budowlanych: nr [...] z [...] lutego 1981 r. – budowa [...], nr [...] z [...] października 1985 r. – budowa pawilonu [...], wydana dla Przedsiębiorstwa [...], nr [...] z [...] czerwca 1989 r. – budowa [...], wydana dla Z. Z. Z pisma powyższego wynika również, iż w/w inwestycje zostały zrealizowane. (k.59 akt administracyjnych). Z protokołu oględzin z dnia [...] lutego 1997 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w rejonie ulic [...], część nieruchomości znajduje się w lokalizacji [...], zaś część w lokalizacji zakładu [...]. (k.57-58 akt administracyjnych). Również podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r. stwierdzono, iż działki nr [...] stanowią całość gospodarczą z działką nr [...], na której [...] (k.15–17 akt administracyjnych). Ponownie przeprowadzone oględziny w dniu [...] września 2010 r. potwierdziły, że stan zagospodarowania przedmiotowych działek nie uległ zmianie. Do protokołu oględzin załączono dokumentację fotograficzna (k.8–19 akt administracyjnych). Ponadto organy ustaliły, że najbliższe bloki mieszkalne są usytuowane po drugiej stronie ulicy [...], w odległości około [...] m od przedmiotowych działek. Mając na uwadze materiał dokumentacyjny zgromadzony w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe działki podlegają zwrotowi, gdyż stały się zbędne na cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z [...] marca 1974 r. tj. budowy osiedla [...]. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowe działki nie były objęte planem realizacyjnym dotyczącym budowy osiedla mieszkaniowego, w związku z czym wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zbędne stało się precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na działkach nr [...] nie zrealizowano jakiegokolwiek celu związanego z wywłaszczeniem nieruchomości, nie powstał na niej żaden obiekt, który wiązałby się z budową osiedla mieszkaniowego. Mimo więc upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany. Nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia usytuowania na przedmiotowych działkach parkingów i pasów zieleni związanych funkcjonalnie ze znajdującym się na sąsiednich działkach budynkiem [....], które nie stanowią infrastruktury osiedla mieszkaniowego położonego po przeciwnej stronie ulicy [...]. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne ponad wszelką wątpliwość wykazało, że żadne prace związane z budową osiedla w wykonaniu decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1972 r. nie zostały podjęte i zrealizowane na działkach nr [...] w terminach wskazanych w przepisach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przyczyn wyżej omówionych niezasadne są zarzuty skargi co do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Organy zgromadziły niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, zebrały dokumenty, przeprowadziły oględziny nieruchomości, dopuściły dowód z opinii rzeczoznawcy celem określenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi na rzecz W. Operat został sporządzony bez zastrzeżeń z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy prawidłowo oceniły zebrane dowody oraz trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez Wojewodę postępowania, a jedynie do ograniczenia do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji należy uznać go za chybiony. Organ II instancji bowiem dokonał oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i zasadnie przyjął, iż jest on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, przyjmując ustalenia organu I instancji za własne. Niezrozumiały jest zarzut dotyczący błędnego wskazania przez organ I instancji działek nr [...] jako dawnych działek. Faktycznie takie działki zostały wymienione w akcie notarialnym z [...] marca 1974 r. Jednakże organ I instancji ustalił jednocześnie, iż obecnie w skład działek nr [...] weszły m.in. działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu wskazania przez organ drugiej instancji w komparycji zaskarżonej decyzji błędnej daty decyzji organu I instancji, należy uznać powyższe uchybienia za niemające wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Bowiem akta niniejszej sprawy pozwalają na identyfikację decyzji organu I instancji jako wydanej w dniu [...] września 2011 r., a nie [...] października 2011 r. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłową datę decyzji organu I instancji. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przywołał treść art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do 8 kwietnia 2008 r., jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.