I SA/Wa 1481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 1481/15 UZASADNIENIE W wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność D. B., Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wójt Gminy L., wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 z późn. zm.), nabycia przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność D. B. jako zajętej pod drogę publiczną gminną o nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność D. B. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. złożył Wójt Gminy L., kwestionując rozstrzygnięcie w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następuje zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślił , że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. Organ ustalił, że z treści odpisu zwykłego księgi wieczystej [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, iż działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow[...] ha, objęte księgą wieczystą KW nr [...], stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność D. B.. Z treści księgi wieczystej [...] wynika, iż ww. działki stanowią nadal własność D. B. Wobec powyższego Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Wójt Gminy L. we wniosku z dnia 8 sierpnia 2012 r. określił, iż nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] była zajęta na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] czerwca 1996 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) i załącznikiem Nr 1 do ww. rozporządzenia droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na odcinku [...] km. W piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r., znak [...] Wójt Gminy L. poinformował, iż nie posiada załącznika mapowego przedstawiającego przebieg dróg gminnych na terenie Gminy L., które zostały wymienione w załączniku do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]. Z pisma Starostwa Powiatowego w W. z dnia 16 grudnia 2013 r., znak [...] wynika, iż w zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest map i innych dokumentów potwierdzających przebieg dróg mających kategorię dróg gminnych wraz z ich numerami wg stanu na 1998 r. Przy piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r.. znak [...] Urząd Marszałkowski Województwa [...] przesiał załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie nadania numeracji drogom gminnym na obszarze województwa [...] wraz z mapą z zaznaczonym przebiegiem dróg gminnych i powiatowych na terenie Gminy L. Minister podkreślił, że organ wojewódzki stwierdził, iż w załączniku do ww. uchwały zostały wymienione drogi gminne gminy L. z uwzględnieniem starego i nowego numeru drogi, zaś na załączonej mapie (załącznik mapowy nr [...]) droga [...] (stary nr drogi [...] - obecnie [...]) nie przebiega przez działki objęte wnioskiem Wójta Gminy L.. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy drogi o dawnym numerze [...] (obecnie nr [...]). Ponadto wskazał , że pomimo występujących w zgromadzonym materiale dowodowym rozbieżności i niespójności miedzy numeracją dróg wynikającą z załączników mapowych, a numeracją dróg wynikającą z rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. organ wojewódzki uznał, iż droga w pasie której położone są działki nr [...] i nr [...] leżały na dzień 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej - gminnej i była to najpewniej droga [...]. Minister zauważył także , iż w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:500 sporządzona przez uprawnionego geodetę, zawierająca adnotację, że działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości położone były w pasie drogowym drogi publicznej nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki nie ustalił w sposób pewny, którą z dróg publicznych były objęte działki nr [...] i nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r., pozostawiając tę kwestię w sferze domniemań. Minister wskazał, że stosownie do powyższego w przypadku konieczności sporządzenia mapy dla celów prawnych, winna być ona sporządzona przez geodetę uprawnionego, zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263. poz. 1572). obejmującej swoim zakresem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. wskazania zawierającego informację na podstawie jakich materiałów o których mowa w § 76 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r., stwierdzono stan zajęcia rzeczonej działki. Podkreślił także , że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości! pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Wskazał zatem, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Wobec braku pewności, co do przebiegu dróg publicznych w gminie L., obręb [...], organ podkreślił , że na obecnym etapie trudno jest dokonać oceny wiążącej ww. mapy zasadniczej w skali 1:500 sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Odnosząc się natomiast do kwestii władania publicznoprawnego Minister wskazał , że zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653). Aby rozstrzygnąć kwestię władania publicznoprawnego organ wojewódzki winien przede wszystkim ustalić kwestię zajętości działek nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną, uprzednio ustalając charakter publiczny drogi. Minister wskazał, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie istnienia powyższych przesłanek, kwestię władania publicznoprawnego można uznać za prawidłowo udokumentowaną. Wskazał , że w aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] wskazujące, iż Gmina L. wykonywała wszelkie działania zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w zakresie zdefiniowanym w art. 4 pkt 8-11 (budowy, modernizacji, utrzymania lub ochrony) w stosunku do drogi gminnej. Do odwołania Wójta Gminy L. z dnia 21 lipca 2014 r. dołączone zaś zostały dokumenty: pisemna oferta Pana J. B. na zimowe odśnieżanie dróg gminnych m. in. na terenie [...] w roku 1995/1996 oraz wykaz dróg gminnych przeznaczonych do odśnieżania w roku 1995/1996. gdzie w pkt 3 wymieniona jest droga [...]; pismo z dnia 18 maja 1998 r. skierowane do Nadleśnictwa [...] wraz z załącznikiem, z treści którego wynika, iż dokonano przeglądu dróg gminnych i na terenie miejscowości P. w maju 1998 r. i nie stwierdzono uszkodzeń; pismo z dnia 2 października 1998 r. o rozliczeniu pracy równiarką, z treści którego wynika, iż w roku 1998 r. na terenie sołectwa [...] rozliczono 27 godzin pracy równiarką; pismo z dnia 16 lutego 1995 r., z dnia 16 maja 1996 r., oraz z dnia 27 lutego 1998 r. na okoliczność informowania Urzędu Gminy przez Sołtysa Wsi P. oraz Radę Solecką o wykonanych remontach dróg, w tym przedmiotowej drogi P.; propozycje zadań złożone przez radnych i rady sołeckie do planu budżetu Gminy na rok 1997 - pkt 4 dotyczy propozycji Rady Sołeckiej w P.; pismo z dnia 11 grudnia 1997 r. na okoliczność zabiegania Wójta Gminy L. o pozyskanie środków finansowych na modernizację przedmiotowej drogi; pismo z dnia 30 marca 1998 r. o dokonaniu wyboru oferenta (Przedsiębiorstwo .. [...] " w K.) na konserwację dróg gminnych gruntowych oraz oświadczenie z dnia 16 lipca 2014 r. o wykonywaniu konserwacji i naprawie dróg na terenie gminy L., na terenie wsi P. Reasumując , Minister wskazał , że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie , co uzasadnia wydanie decyzji o wskazanej treści . Skargę na powyższą decyzję wniósł do tutejszego Sądu D. B. W uzasadnieniu wyraził nadzieję, że nie zostanie mu odebrana ziemia, którą jego rodzina pozwoliła użytkować sąsiadom aby ułatwić im życie. Wskazał , że obszar na którym położone są sporne działki został osuszony przez jego dziadka A. W. Droga służyła dziadkowi jako dojazd do pól, później pozwolił korzystać z niej sąsiadom, którzy posiadali inny dojazd do swoich posesji, a ta droga tylko skróciła ich dojazd do drogi głównej. Droga ta była utrzymywana w dobrym stanie najpierw przez dziadka, potem przez ojca a następnie samego Skarżącego, zawsze z pomocą sąsiadów, którzy w miarę potrzeb nadal kontynuują społecznie te prace.Dopiero w ostatnich latach gmina również zaczęła dbać o tą część drogi. Wyjaśnił , że nieruchomości powyższe w [...] szerokości wykorzystane są jako droga, w pozostałej zaś części - [...] szerokości - od zawsze jego rodzina wykorzystuje je rolniczo, na potwierdzenie czego przesłał orientacyjne zdjęcia satelitarne . W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a.", (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p. p. s. a., zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. stanowiącym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kwestią zasadniczą dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest więc ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza wymienionego wyżej przepisu prawa . Z treści skargi nie wynika także aby taki zarzut został w niej sformułowany. Organ II instancji , w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, szczegółowo wywiódł potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym istnienia zarówno przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, jak i sprawowanego władztwa publicznoprawnego. W szczególności Minister Infrastruktury i Rozwoju poddał w wątpliwość przebieg dróg publicznych w Gminie L., w obrębie [...] i analizy treści mapy zasadniczej sporządzonej przez geodetę uprawnionego dla potrzeb niniejszej sprawy. Podkreślił , że kwestia władztwa nad spornymi działkami będzie mogła być rozważana dopiero po niebudzącym wątpliwości ustaleniu zajętości działek [...] i [...] pod drogę publiczną, po uprzednim ustaleniu , że ma ona w istocie charakter publiczny. Z powyższego wynika zatem , że z uwagi na zakres ustaleń niezbędnych do poczynienia, organ nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie na podstawie art.136 k.p.a. bez narażenia się na zarzut uchybienia zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art.15 k.p.a. W treści skargi D. B. przedstawił natomiast własne stanowisko na potwierdzenie charakteru działek objętych przedmiotowym postępowaniem , oraz sposobu ich zagospodarowania przez niego , jego poprzedników prawnych oraz sąsiadów, na przestrzeni minionych lat. Skarżący podkreślił , że nieruchomość zawsze stanowiła własność jego rodziny , skracała dojazd do drogi powiatowej . Nigdy nie miał zamiaru wyzbycia się tych działek. Wskazane twierdzenia i ewentualne dowody przedstawione przez Skarżącego powinny być uwzględnione i omówione przez organy obu instancji w toku dalszego postępowania w sprawie, w kontekście analizy przesłanek art.73 ustawy przepisy wprowadzające (...) będącego materialnoprawną podstawą przyszłego rozstrzygnięcia . Okoliczności faktyczne , o których mowa w piśmie Skarżącego z dnia 12 listopada 2015r. stanowić będą przedmiot ustaleń organu administracji I instancji , a zatem nie mogły być przesądzone w ramach zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Dopiero zgromadzenie całości materiału dowodowego pozwoli bowiem na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak na wstępie.