I SA/Wa 1482/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. P. i Z. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. G. P. i Z. C. złożyli skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek Burmistrza Miasta P., w sprawie stwierdzenia nabycia na rzecz Miasta P., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], arkusz mapy [...]. Powyższa decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta P. pismem z dnia 14 listopada 2008r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia na rzecz Miasta P., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. obręb [...], arkusz mapy [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek Burmistrza Miasta P. w sprawie stwierdzenia nabycia na rzecz Miasta P., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], arkusz mapy [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...], działając w trybie art. 154 § 1 k.p.a., uchylił ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnie [...] lutego 2011r. nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011r nr [...] i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. nr [...]. Pismem z dnia 2 października 2012 r. Burmistrz Miasta P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. G. P. i Z. C. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, kwestionując rozstrzygnięcie organu nadzorczego, w szczególności fakt uznania przez organ wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013r. Organ podnosił, że orzekając o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek Burmistrza Miast P., w sprawie stwierdzenia nabycia na rzecz Miasta P., z mocy praw z dniem 1 stycznia 1999r. przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2011r wskazał, iż nieruchomość ta oznaczona jako działka nr [...] stała się już własnością Miasta P. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 1 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194). Organ wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., Nr133, poz.872) ma charakter deklaratoryjny i w przypadku zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek stwierdza ona nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. własności określonej nieruchomości według stan istniejącego na dzień 31 grudnia 1998 roku. Wszelkie działania podjęte po tej dacie nie mają zatem znaczenia prawnej dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie tej regulacji ustawowej. Decyzja wydana na podstawi art. 73 ww. ustawy nie tworzy bowiem, jak wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny, nowego stan prawnego, lecz potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 739/12). Zatem nabycie prawa własności nieruchomości przez Gminę Miast P., w trybie art.73 ww. ustawy, o ile zostały spełnione enumeratywnie wymienione w tym przepisie warunki, nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 roku. Powyższe, zdaniem organu oznacza, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie ma wpływu na możliwość wydania deklaratoryjnej decyzji w oparciu o art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. Przy zbiegu tego rodzaju postępowań nie ma znaczenia kolejność przeprowadzenia przez organ administracji postępowania i wydania decyzji, lecz data nabycia prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie przez Gminę Miasto P. Tym samym organ stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania, określone w art. 105 § 1 k.p.a. bowiem postępowanie z wniosku Burmistrza Miasta P., nie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa. G. P. i Z. C. złożyli skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia [...] maja 2013r. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podnosili, że Minister w swoich decyzjach z [...] lutego 2013r. i [...] maja 2013r. nie uwzględniając wniosków przeprowadzenie dowodu z dokumentacji Starosty i nie zapoznając się z aktami spraw dotyczących działki nr [...], dostrzegł rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazywali, że Miasto P. w roku 2003, nie mając potwierdzenia własności działki nr [...] przez Woj. [...] samowolnie pobudowało na działce kanalizację sanitarną. Ponadto, Miasto P. mając profesjonalną obsługę prawną błędnie zażądało przewłaszczenia działki nr [...] i to przez Woj. [...] i równocześnie przez Starostę [...], powodując zbędne biurokratyczne procedury, ponadto zgodziło się na umorzenie postępowania przez Woj. [...] z dnia [...] lutego 2011r. nie składając zażalenia. Zdaniem skarżących Minister bez uzasadnienia stwierdza, że doszło do rażącego naruszenia prawa, art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Natomiast nawet jeśli doszło do oczywistego naruszenia przepisu, nie ma ujemnych następstw ekonomiczno-gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie należy podnieść, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R.Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133. poz. 872) dokonuje się w istocie wywłaszczenie, ponieważ z jego mocy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przechodzi prawo własności nieruchomości zajętych, bez żadnych formalności prawnych, pod drogi publiczne, niejednokrotnie bez wiedzy osób, którym prawo przysługiwało i było ujawnione w księgach wieczystych. Jednakże podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja wojewody, o czym stanowi art. 73 ust. 3 tej ustawy. Wywłaszczenie dokonuje się z mocy prawa, jednak potwierdzone musi być ostateczną decyzją wojewody. Funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy jednak nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Wniosek Burmistrza P. z dnia 14 listopada 2008 r. dotyczący działki nr [...] o pow. [...] ha. został oparty na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ wojewódzki umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 73 w/w ustawy, bowiem uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy Miasto P. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194). Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., jak słusznie przyjęły organy, nie miała znaczenia dla oceny stanu prawnego spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 12 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Stwierdzić zatem należało, iż wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie miała wpływu na możliwość wydania deklaratoryjnej decyzji w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., skoro w postępowaniu w tym trybie ocenie podlega stan faktyczny i prawny na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym wniosek Burmistrza P. z dnia 14 listopada 2008 r. powinienem być rozpatrzony merytorycznie przez organ wojewódzki. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, iż decyzja z dnia [...] lutego 2011 roku rażąco naruszała prawo (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Decyzja ta w sposób niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym uniemożliwiała ocenę stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. w trybie powołanych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. Jako taka decyzja ta winno zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie w sposób ewidentny wystąpiła oczywistość naruszenia przepisu prawa (art. 73 ust. 1 w/w ustawy). W wyroku z dnia 17 kwietnia 1996r., III SA 565/95 (Biul. Skarb. 1997, nr 2, poz. 26) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (...)". Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Charakter naruszonego przepisu również kwalifikuje naruszenie prawa jako rażące. Funkcją bowiem decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis art. 73 ustawy ma zatem kluczowe znaczenie dla określania kwestii własności nieruchomości (przejścia własności nieruchomości), która to własność jest dobrem chronionym m.in. przez przepisy Konstytucji RP. Nie można też stosować prostego wyznacznika (jak chciałby skarżący) pomiędzy ujemnymi skutkami ekonomicznymi a potrzebą stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo. Decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania wprawdzie nie powodowała negatywnych skutków ekonomicznych lecz utrzymanie w obrocie, decyzji w tak jaskrawy sposób naruszającej prawo godziłoby w zasadę państwa praworządnego. Organy nie podjęły rozważań w tym kierunku, jednak materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że były wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Wskazane uchybienie procesowe nie miały zatem istotnego znaczenia dla prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.