I SA/Wa 1484/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza Głównego Geodety Kraju na rzecz R. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu pisma [...] z dnia 8 kwietnia 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Główny Geodeta Kraju wskazał, że z przekazanego według właściwości pisma [...] wynika, że składa on "na podstawie art. 37 k.p.a. skargę na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., tj. niedopełnienie obowiązków i brak działań [...] WINGiK". Organ dokonał zatem ustaleń, z których wynika, że w dniu [...] stycznia 2021 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynął wniosek [...] "o wszczęcie postępowania administracyjnego, zebranie dowodów i materiałów oraz o wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego". Tak sformułowane żądanie nie pozwoliło organowi na podjęcie działań zgodnych z oczekiwaniami wnioskodawcy. W związku z powyższym, pismem z [...] stycznia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania treści pisma oraz wskazanie jakich działań oczekuje ze strony organu. W odpowiedzi na pismo [...] zażądał: dokonania sprawdzenia operatu technicznego opracowanego przez geodetę [...] z dnia [...].09.2017 r., czy został on prawidłowo wykonany według przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto wskazał, że "w tej sprawie organ winien zebrać wszystkie dokumenty, sprawdzić czy zostały wykonane prawidłowo i wydać decyzję". Mając na uwadze treść wniosku z [...] stycznia 2021 r. oraz uzupełnienie z [...] lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeprowadził analizę dokumentacji technicznej, która nie wykazała nieprawidłowości w jej wykonaniu. O dokonanych ustaleniach [...] został poinformowany pismem z [...] marca 2021 r. Wyjaśniono również, że organ w ramach kompetencji ustawowych, mając na celu sprawdzenie poprawności wykonania dokumentacji technicznej przeprowadza ich analizę w ramach czynności materialno-technicznych i nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. [...] złożył ponaglenie powołując się na art. 37 k.p.a., które zgodnie z właściwością zostało przekazane do Głównego Geodety Kraju, jako organu wyższego stopnia. Główny Geodeta Kraju podkreślił, że z treści art. 37 § 1 oraz art. 37 § 6 k.p.a. wynika, że ponaglenie ma zastosowanie wyłącznie podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem wniosek z [...] stycznia 2021 r. (uzupełniony pismem z [...] lutego 2021 r.) nie stanowił podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, które mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej przez uprawniony organ, gdyż żaden przepis materialnoprawny nie zezwala na powyższe działanie. Dana okoliczność sprawia, że skoro nie toczy się wobec wnoszącego żadne postępowanie administracyjne, to uniemożliwia mu również skorzystanie z instytucji ponaglenia uregulowanej w art. 37 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem [...] wskazał m.in. na brak profesjonalizmu wymaganego od organu. Podkreślił, że operat techniczny inwentaryzacji powykonawczej zawiera szereg błędów, które powodują konieczność jego uchylenia. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ponownie podkreślił, że mając na uwadze, iż wobec wnioskodawcy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, nie było również możliwe skorzystanie przez niego instytucji ponaglenia uregulowanej w art. 37 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie [...] podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 8 k.p.a., polegające na rozpoznaniu sprawy w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, objawiające się wydaniem w przedmiotowej rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy uprzednie postanowienie organu administracji publicznej w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy w ramach przedmiotowej sprawy zachodziły warunki pozwalające na wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wywołanego ponagleniem złożonym przez skarżącego; b) naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na braku rozpoznania ponaglenia, jakie zostało złożone przez skarżącego, podczas, gdy w ramach przedmiotowej sprawy zachodziły podstawy by sądzić, że w toku postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego doszło do bezczynności rzeczonego organu, a to wskutek braku merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji kończącej postępowanie, w ustawowym terminie jednego miesiąca, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia słusznie chronionych praw skarżącego; c) naruszenie art. 9 k.p.a., polegające na braku udzielenia szczegółowych wyjaśnień w zakresie motywów i okoliczności, jakie organ wydający zaskarżone postanowienie wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, które to naruszenie przejawia się m.in. w wydaniu końcowego rozstrzygnięcia bez zapoznania się z materiałem dowodowym przedłożonym przez skarżącego. Skarżący podniósł również, że w sprawie doszło do błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, wskazującym na to, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia skarżący nie był stroną żadnego postępowania administracyjnego, podczas gdy z jego inicjatywy został złożony wniosek, skierowany za pośrednictwem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] do Wojewody [...] zawierający zapytanie w zakresie tego, z jakich przyczyn operat techniczny inwentaryzacji podwykonawczej z dnia [...] września 2017 r. dotyczący budowy odcinka drogi gminnej publicznej nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] został zatwierdzony i przekazany do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, któremu to wnioskowi, bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia, nie został nadany właściwy bieg. W ocenie skarżącego organ wadliwie uznał, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie wynikające bezpośrednio z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a dotyczące prawa do złożenie ponaglenia w związku z bezczynnością organu administracji publicznej, jakim jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego, podczas gdy w ramach przedmiotowej sprawy zachodzą wszelkie wymagane prawem warunki, pozwalające na skorzystanie z tej instytucji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie postanowień z powodu wskazanego powyżej szeregu naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Wydane w sprawie postanowienia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W art. 61a § 1 k.p.a. zawarto zatem dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności mogące stać się przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, LEX nr 1137307). Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania wywołanego złożonym przez [...] w trybie art. 37 k.p.a. ponagleniem, które skierował do Głównego Geodety Kraju domagając się zakończenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postępowania z wniosku strony złożonego w dniu [...] stycznia 2021 r. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wobec złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 37 k.p.a. § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. § 4. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. § 5. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. § 6. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. § 7. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. § 8. W przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Ponaglenie jest specyficznym środkiem, o szczególnym charakterze, jako że dotyczy ono sprawy bezczynności organu lub przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Wywołuje zatem postępowanie incydentalne, "wpadkowe". Organ wyższego stopnia, któremu przekazano ponaglenie (w niniejszej sprawie Główny Geodeta Kraju) ma obowiązek rozpatrzenia ponaglenia. Przy czym, do ponaglenia jako swoistego środka prawnego, nie stosuje się odpowiednio przepisów dotyczących odwołania lub zażalenia. (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Lex/el. 2021) Postępowanie mające na celu rozpoznanie ponaglenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie (bezczynność, przewlekłość) jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116). Postanowienie organu wydawane w trybie art. 37 k.p.a. ma więc charakter procesowy i incydentalny w stosunku do przedmiotu postępowania głównego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Dla rozpoznania ponaglenia złożonego w niniejszej sprawie przeszkodą nie może stać się okoliczność, że wniosek złożony w sprawie głównej nie doprowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego, które może zakończyć się decyzją. Ustalenie, czy organ jest obowiązany do wydania decyzji, czy też innego aktu bądź podjęcia czynności, pozostaje istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu. Pojęcie bezczynności – poza kwestią przekroczenia terminu załatwienia sprawy - odnosi się bowiem do istnienia normy prawnej zobowiązującej organ do działania. Powyższa ocena pozostaje domeną postępowania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości organu. Nie może natomiast zostać dokonana na etapie złożenia ponaglenia skutkując odmową wszczęcia postępowania incydentalnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki przedmiotowej. Organ rozpatrujący ponaglenie jest bowiem zobowiązany, w każdym przypadku, do wydania postanowienia zawierającego elementy ustalone przepisem art. 37 § 6 k.p.a. W złożonym w dniu [...] kwietnia 2021 r. (data prezentaty) przez skarżącego piśmie zatytułowanym "skarga", [...], powołując się na art. 37 k.p.a., zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego niedopełnienie obowiązków i brak działań w odniesieniu do złożonego przezeń wniosku z [...] stycznia 2021 r. oraz niezakończenie sprawy w drodze wydania aktu władczego. Niewątpliwie pismo to stanowiło ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Taką też kwalifikację przyjęły organy procedując w oparciu o tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że w tych okolicznościach zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w odniesieniu do złożonego przez skarżącego ponaglenia, bowiem jak wyżej zaznaczono środek ten nie wszczyna żadnego postępowania. Jako środek służący zapobieganiu bezczynności i przewlekłości organu uruchamia jedynie procedurę, której rezultatem w toku administracyjnego postępowania powinno być wydanie jednego z postanowień określonych treścią art. 37 § 6 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, że podjęcie przez Głównego Geodetę Kraju rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było wadliwe, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 złotych.