I SA/Wa 1485/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. S., R. S., K. A., L. K., J. A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2017 r., nr [...]. Postanowieniem tym Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miasto N. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nieodpłatnie nabycie przez Miasto N. z mocy prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości. Organ dodał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpili: T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] października 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego wynika z faktu, że decyzja komunalizacyjna była już wcześniej przedmiotem badania wszczętego na wniosek T. S., R. S., K. A., L. K. orz J. A. w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którą organ umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Decyzja ta jest ostateczna. Minister wskazał, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W ocenie organu nadzoru zarówno postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończone decyzją z [...] kwietnia 2016 r., jak i wniosek rozpatrzony postanowieniem z [...] października 2017 r. dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. W obu przypadkach sprawa dotyczy tych samych podmiotów - stron postępowania, jak również tego samego stanu prawnego. Zdaniem Ministra okoliczności te przesądzają o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, ponieważ zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ nadzoru zaznaczył, że ewentualne wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie obciążone byłoby wadą kwalifikowaną. Powołując się na brzmienie art. 110 K.p.a. organ wskazał, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany. Zatem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Organ zaznaczył, że wniosek dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, dlatego zobligowany był do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w sprawie. Minister wskazał także, że status prawny wnioskodawców, tj. T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. nie zmienił się od czasu zakończenia sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Zaznaczył, że pełnomocnik wnioskodawców składając nowy wniosek nie przedstawił dokumentu potwierdzającego tytuł prawny jego mocodawców do nieruchomości w dacie komunalizacji. Z tego względu, w ocenie organu, wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2018 r. złożyli: T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] października 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili : 1. naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie bądź błędne ustalenie w postępowaniu administracyjnym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez: a) zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz jej losów prawnych od daty przejęcia nieruchomości w oparciu o dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej do dnia wydania decyzji komunalizacyjnej oraz tego, czy tak ustalony stan faktyczny jest tożsamy z tym, który został ustalony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania; b) zaniechanie wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody dokonane zostało ustalenie, że skarżącym nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją i z jakich przyczyn dowody przywołane przez skarżących nie są wystarczające, a tym samym stwierdzenie, że nie wykazali oni interesu prawnego, c) zaniechanie wyjaśnienia istotnego dla wydania rozstrzygnięcia obecnego stanu prawnego nieruchomości; 2. naruszenie art. 16 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że z uwagi na istnienie decyzji o umorzeniu postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego nie jest możliwe prowadzenie postępowania, 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, podnosząc m.in., że powołanie się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej wymagało ustalenia czy mamy do czynienia z tą samą sprawą w znaczeniu materialnym. Tożsamość powinna obejmować zarówno tożsamość podmiotową i przedmiotową. O ile pierwsza nie budzi wątpliwości z uwagi na identyczny krąg stron postępowania, to tożsamość przedmiotowa w niniejszej sprawie budzi wątpliwości, a treść zaskarżonego postanowienia wskazuje na brak analizy ze strony organu tej przesłanki. Skarżący zaznaczyli, że z uwagi na odmienny stan faktyczny, niż ten przywołany w decyzji umarzającej postępowanie tożsamość przedmiotowa w sprawie nie zachodzi. Wskazali, że w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wyjaśnili i przytoczyli różnice w stanie faktycznym, odmiennym w obu tych postępowaniach, a które były podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Podnieśli, że w szczególności odmienny jest stan przekształceń własnościowych i losy prawne ustalone w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania oraz w późniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżący podali, że o ile prawdziwe jest stwierdzenie, że działka ewidencyjna objęta żądaniem stwierdzenia nieważności powstała z parcel gruntowych wchodzących w skład spadku po babce wnioskodawców, co do których wyrok Sądu Okręgowego w N. z [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] przesądził, że nie zostały one skutecznie przejęte przez Skarb Państwa na podstawie reformy rolnej, to dalsze wywody i ustalenia w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej są odmienne. Podnieśli, że wniosek wywołujący postępowanie objęte zaskarżonym postępowaniem odmiennie przedstawia stan faktyczny, losy parceli (a następnie działki która została utworzona z parceli), podstawy jej przejęcia przez Skarb Państwa (lub/i osoby trzecie) w późniejszym okresie czasu. Wobec tego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy rozstrzygniętej decyzją o umorzeniu postępowania z tą wywołaną wnioskiem w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżących, tożsamość stanu prawnego nie jest wystarczająca dla uznania, że mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową spraw, skoro stan faktyczny obu tych spraw jest odmienny. W ocenie skarżących organ sprowadza tożsamość przedmiotową wyłącznie do kwestii tożsamości decyzji komunalizacyjnej objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucili, że organ nie odniósł się do twierdzeń faktycznych i wniosków dowodowych zawartych w niniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne organu z [...] października 2017 r. odmawiające, na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Oceniając te postanowienia należy przede wszystkim uwzględnić istnienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którą organ umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Przyczyną umorzenia postępowania było uznanie przez organ, że wnioskodawcy zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania tej decyzji nie legitymowali się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Skoro wnioskodawcy nie wykazali, że postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego, to tym samym nie posiadają oni legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Podkreślić należy, że zarówno postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończone decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], jak i ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczą stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Wojewody [...]. W obu przypadkach sprawa dotyczy tych samych podmiotów - stron postępowania, jak również tego samego stanu prawnego. W niniejszej sprawie okolicznością sporną jest kwestia tożsamości przedmiotowej sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz zaskarżonym postanowieniem. Jak trafnie wskazał organ nadzoru od czasu wydania przez Ministra decyzji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] nie zmienił się status prawny wnioskodawców. Składając kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wnioskodawcy nie przedstawili nowych dowodów podważających fakt, że bezpośrednio przed komunalizacją Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Podnieść należy, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mają przymiot strony w tym postępowaniu, a także w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej, jeżeli wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dacie istotnej dla komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Takiego tytułu skarżący nie przedłożyli. Zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowaniu, jak i w zaskarżonym postanowieniu Minister nie kwestionował, że działka, której dotyczyła decyzja komunalizacyjna powstała z nieruchomości należącej w przeszłości, tj. przed przeprowadzeniem reformy rolnej, w ułamkowej części do babki wnioskodawców. Jednakże nie oznacza to automatycznego tytułu prawnorzeczowego wnioskodawców, jako spadkobierców po babce, do działki objętej decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. na datę 27 maja 1990 r., jak i obecnie. Otóż jak wynika z pisma Sądu Rejonowego Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych w N. z [...] lutego 2012 r. księga wieczysta kw. nr [...] obejmowała działkę nr [...] będącą w użytkowaniu wieczystym. W dziale II tej księgi wpisany był Skarb Państwa - pod zarząd i administrację Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. - po przepisaniu podstawy nabycia z księgi wieczystej kw. [...]. Wpis dokonany został [...] września 1972 r., a jako użytkowników wieczystych wpisano A. i E. małżonków W. Działka nr [...] odłączona została z księgi wieczystej kw. nr [...] w 1972 r. W dziale II tej księgi wpisany był Skarb Państwa, a wpisu dokonano w 1966 r. na podstawie decyzji z [...] maja 1966 r. i z [...] czerwca 1966 r. Wyżej powołane pismo Sądu Rejonowego w N. było dowodem w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą postępowanie nadzorcze. Należy podnieść, że organy administracji nie mogą dokonywać samodzielnie ustaleń tytułu własności odmienne od wpisów w księdze wieczystej. Ewentualnych wątpliwości odnośnie wpisu w księdze wieczystej nie mogą rozstrzygać organy w postępowaniu komunalizacyjnym. Jak wynika z treści skargi i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący oczekują od organu analiz wykazów hipotecznych i wniosków będących podstawą wpisu prawa własności w księgach wieczystych, celem wykazania nieprawidłowości tych wpisów, błędnego wskazania podstaw nabycia nieruchomości i oznaczeń działek, do czego organ administracji nie ma uprawnień. Natomiast związany jest wpisami własności wynikającymi z działu II księgi wieczystej. Podkreślić należy, że wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W takiej sytuacji tylko inne orzeczenie sądu powszechnego mogłoby doprowadzić do ustalenia, że to skarżącym służyło prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości na relewantny dla sprawy dzień. Skoro skarżący składając ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do działki będącej przedmiotem komunalizacji, a ponadto w obrocie prawnym pozostaje decyzja umarzająca postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, z powodu braku legitymacji skarżących do żądania kontroli legalności tej decyzji, to prawidłowe jest stanowisko Ministra o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Nie zmienił się bowiem status wnioskodawców. Zachodzi więc tożsamość obu spraw. Zgodnie z przepisami art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z powyższego wynika, że ewentualne wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie obciążone byłoby wadą kwalifikowaną. Wspomniane unormowanie spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Dopóki zatem w obrocie prawnym jest decyzja z [...] kwietnia 2016 r., a skarżący nie wykażą tytułu prawnego do działki objętej decyzją komunalizacyjną na datę istotną w sprawie, to nieskuteczny będzie ich wniosek odnośnie ponownej kontroli decyzji Wojewody w kolejnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zważyć należy, że ostateczna decyzja umarzająca postępowanie kończy postępowanie administracyjne i organ jest tą decyzją związany. Stabilność decyzji umarzającej postępowanie korzysta z takiej samej ochrony jak każda inna decyzja. Ostateczna decyzja ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i pomiędzy tymi samymi stronami. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 16 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Słusznie organ wydając zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2017 r., co czyni niezasadnym zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru nie naruszył przepisów 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu, gdyż takiego postępowania nie prowadził, bowiem odmówił jego wszczęcia. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia podstawowe wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt. 3 P.p.s.a.