I SA/Wa 1486/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-[...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł od E. i M. małż. J. jako współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. Nr [...] z obrębu [...], z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Zarząd Gminy W.- ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł od E. i M. Małż. J. jako współwłaścicieli opisanej nieruchomości, z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ulicy [...], zaliczając równocześnie na poczet tej opłaty kwotę [...] zł wpłaconą na budowę tego przewodu kanalizacyjnego. Wnioskiem z dnia 8 września 2005 r. M.J. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o opłacie adiacenckiej. Wnioskodawca wskazał, że opłata została ustalona na podstawie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. i objęła mieszkańców, którzy nie odwołali się od decyzji. Opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej w ulicy [...] dotyczyła także uchwała nr [...] Rady Gminy i objęła mieszkańców, którzy się odwołali. Ta uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wnioskodawca nie rozumie, dlaczego jedni mieszkańcy tej samej ulicy muszą płacić opłatę adiacencką z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w tej samej ulicy, a inni nie. Takie interpretowanie prawa przez Urząd Gminy jest niezgodne z zasadą równości obywateli zapisaną w Konstytucji. Ponadto wnioskodawca podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Według ustawy – Prawo wodne urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki prowadzące do poszczególnych nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, Zarząd Gminy nie miał podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej od wybudowanego w ulicy [...] przewodu kanalizacyjnego, ponieważ sam przewód nie jest "urządzeniem kanalizacyjnym" i nie umożliwia podłączenia nieruchomości do tego urządzenia infrastruktury technicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-[...] z dnia [...] lipca 2001 r. uznając, że w sprawie opłaty adiacenckiej należnej od E. i M. małż. J. zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie budzi wątpliwości fakt, że zrealizowanie przewodu kanalizacyjnego w ulicy [...] stworzyło warunki do podłączenia ich nieruchomości do infrastruktury technicznej miasta. Położenie nieruchomości na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na jej cenę rynkową. W uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4-7/00 (ONSA 2000/4/143) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, co zdaniem Sądu należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Uchwała taka nie ma jednak charakteru obowiązującego prawa, a jedynie stanowi jedną z możliwych jego wykładni. Organy administracji publicznej mogą przy rozstrzyganiu podobnych spraw kierować się jej wskazaniami, w pełni dopuszczalne jest jednak również orzekanie niezgodne z tą wykładnią, gdy organy nie podzielają przedstawionego w niej poglądu prawnego i potrafią swoje stanowisko uzasadnić w zgodzie z przepisami prawa. M.J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w aspekcie uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. wskazującej na definicję użytego w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej". Wnioskodawca wskazał, że argumentacja powołująca się na treść tej uchwały została użyta przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. W okresie od 2001 do 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało kilkanaście decyzji o nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-[...] o opłatach adiacenckich dla mieszkańców ulicy [...] i [...]. Wydanie decyzji następnych na niekorzyść odwołujących się jest, zdaniem wnioskodawcy, sprzeczne z art. 7, 8 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., podtrzymując stanowisko w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Kolegium wskazało, że orzekanie niezgodne z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którą powołuje się wnioskodawca, samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można zatem przyjąć, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji o opłacie adiacenckiej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Zaskarżona decyzja Kolegium nie respektuje wymogu praworządności przez to, że nie interpretuje prawa tak samo w stosunku do wszystkich obywateli. Skoro już wielokrotnie wydano decyzje o nieważności decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej przez Zarząd Gminy, to i decyzja wydana w stosunku do skarżącego jest nieważna. Zdaniem skarżącego, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana, mimo że nie została spełniona ustawowa przesłanka uprawniająca Zarząd Gminy do naliczenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych zasadniczo przyczyn, niż w niej wskazane. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Zarządu Gminy W.-[...] z dnia [...] lipca 2001 r. ustalająca opłatę adiacencką od E. i M. małż. J. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania przewodu kanalizacyjnego. Skarżący żądał (wnioski z dnia 8 września 2005 r. i z 17 lutego 2006 r.) stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując na naruszenie art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli przez obciążenie opłatą adiacencką tylko niektórych właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy [...]. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze) jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Niemniej postępowanie to podlega tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania nadzorczego mają w pełnym zakresie zastosowanie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa statuujące podstawową zasadę procesową – dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wiąże się z obowiązkiem podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wiąże się z tym obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego oraz wnikliwej jego oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tych zasad i norm nie dochowano. Zważyć trzeba, że w świetle art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką w przypadku wybudowania przez gminę urządzenia infrastruktury technicznej może nastąpić nie później niż w terminie do 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia. Zatem jednym z podstawowych ustaleń, od którego uzależniona była ocena dopuszczalności wydania decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej od E. i M. małż. J., było ustalenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości przy ul. [...] do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Data ta powinna wynikać z protokołu odbioru inwestycji polegającej na wybudowaniu odcinka przewodu kanalizacyjnego. Dokumentu tego jednak w aktach nie ma. W "Notatce służbowej" sporządzonej w dniu 10 lipca 2001 r. odnotowano, że "stosownie do protokółu z dnia 4.08.1998 r. został przekazany do eksploatacji przewód kanalizacyjny umożliwiający podłączenie nieruchomości i nieruchomość została podłączona". Wynikałoby stąd, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości przy ul. [...] do urządzenia infrastruktury technicznej nastąpiło w dniu 4 sierpnia 1998 r. Oznacza to, że trzyletni termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką upływał z dniem 3 sierpnia 2001 r. Decyzja Zarządu Gminy W.-[...] została wydana w dniu [...] lipca 2001 r. i doręczona M.J. w dniu 23 lipca 2001 r. (data pokwitowania odbioru decyzji). Termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 6 sierpnia 2001 r., co wobec braku oświadczenia strony, iż nie będzie składać odwołania oznacza, że prawomocne ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło dwa dni po upływie trzyletniego terminu. Wskazać ponadto należy, że z akt nie wynika, aby decyzja została doręczona współwłaścicielce nieruchomości E.J.; nie ma także dowodu na to, że M.J. kwitując odbiór decyzji czynność tę dokonywał również w imieniu swojej małżonki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadząc postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie nie zwróciło uwagi na powyższe okoliczności, a ocenę legalności decyzji Zarządu Gminy W.-[...] ograniczyło do zagadnienia, czy orzekanie niezgodne z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4-7/00 stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisku zajętemu przez Kolegium w tej kwestii nie można odmówić słuszności, gdyż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 11.05.1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 Wspólnota 1994/42/16 i z dnia 19.01.2002 r. sygn. akt I S.A. 1506/00 LEX nr 81968). Niemniej jednak wobec tego, że uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego uszły wskazane wyżej istotne uchybienia badanego rozstrzygnięcia Zarządu Gminy W.-[...], rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku M.J. należy uznać za przedwczesne. Niezależnie od tych uchybień postępowania nadzorczego należy zwrócić uwagę na brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do podniesionego przez stronę zarzutu nierównego traktowania pod względem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej właścicieli nieruchomości będących w takiej samej sytuacji faktycznej. Skarżący M.J. wskazał na konkretne rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w tym także podejmowane w trybie nadzwyczajnym, całkowicie odmiennie traktujące sąsiadów skarżącego pod względem obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, stosownie do art. 9 kpa, jest wyjaśnienie stronie okoliczności, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zaniechanie udzielenia skarżącemu wyczerpujących wyjaśnień w podnoszonych przez niego kwestiach uchybia zasadzie udzielania stronie informacji, a przez to także zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłaszanych przez stronę zarzutów narusza obowiązek należytego uzasadnienia decyzji wynikający z art. 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nadzoru winien dokonać analizy dokumentów znajdujących się w aktach mając na uwadze poruszone przez Sąd okoliczności, w szczególności dotyczące dat, według których obliczany jest dopuszczalny termin ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.