I SA/Wa 1490/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 3017 (trzy tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] "[...]", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], nakładającą na Fundację karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku przy ul. [...] w [...] i nakazującą zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wyżej opisanej placówki. Z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 1 września 2014 r. do Urzędu Skarbowego w [...] wpłynęło anonimowe pismo informujące o prowadzeniu przez K. K. działalności gospodarczej polegającej na kierowaniu placówką zajmującą się opieką nad osobami starszymi oraz o nieodprowadzaniu należnych podatków i zatrudnianiu pracowników bez umów. W dniu 23 stycznia 2015 r. z upoważnienia Wojewody [...] przeprowadzono kontrolę doraźną na nieruchomości przy ul. [...] w celu ustalenia, czy kontrolowany podmiot zapewnia całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz stwierdzenia legalności działalności placówki. W wyniku kontroli ustalono, że na nieruchomości tej prowadzona jest działalność pod nazwą Fundacja [...] "[...]", reprezentowana przez jednoosobowy zarząd, w skład którego wchodzi K. K. jako prezes zarządu. W toku kontroli przesłuchano K. K. w charakterze strony. W swoich zeznaniach opisała ona charakter działalności prowadzonej przez Fundację "[...]", wskazując, że zajmuje się ona doraźną pomocą osobom potrzebującym, polegającą m.in. na krótkotrwałym wynajmie pokoi, organizowaniu wizyt lekarskich, wsparciu w uzyskiwaniu środków z PFRON i zapewnianiu wspólnego spędzania wolnego czasu. Stwierdziła, że Fundacja zatrudnia dwie opiekunki i jedną osobę sprzątającą, a okresowo (jednak nie w dniu kontroli) korzysta z pomocy wolontariuszy. Poinformowała, że aktualnie w placówce przebywa 15 osób. Zapewniana jest im opieka medyczna, a w razie potrzeby wzywany jest lekarz z przychodni lekarskiej. Pobyt osób przebywających całodobowo w kontrolowanej nieruchomości jest możliwy dzięki zawieraniu z nimi umów najmu, które K. K. zobowiązała się dostarczyć do wglądu, jednak nie okazała ich w dniu kontroli. Wskazała ponadto, że osobom przebywającym w kontrolowanej placówce nie zapewnia się posiłków, są one natomiast dostarczane przez rodziny tych osób. Nadto kontrolującym przedstawiono do wglądu listę płac za listopad i grudzień 2014 r. Przeprowadzono także częściowe oględziny obiektu, ograniczające się do dwóch przejściowych pokoi na piętrze budynku, dwóch przejściowych pokoi na parterze oraz większego pokoju dziennego na parterze. Na podstawie oględzin ustalono m.in. że pomiędzy dwiema kondygnacjami budynku można przemieszczać się wyłącznie po schodach, przy wejściu do budynku nie ma podjazdu dla wózków inwalidzkich, a na dwa pokoje przypada jedna łazienka wyposażona w prysznic. Na parterze budynku znajduje się nadto pomieszczenie przeznaczone na suszarnię i pralnię. Skontrolowane pokoje w chwili wizyty były czyste. Powyższe ustalenia zawarto w protokole nr [...], do którego pełnomocnik strony wniósł pismem z dnia 6 lutego 2015 r. zastrzeżenia, kwestionując ustalenia, że w nieruchomości są pokoje przejściowe, na dwa pokoje przypada jedna łazienka oraz brakuje podjazdu. W dniu 19 marca 2015 r. w przedmiotowym budynku przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne w celu zweryfikowania zasadności zastrzeżeń. Na podstawie oględzin ustalono, że w całym budynku znajduje się 8 pokoi, z czego 2 są pokojami przejściowymi (po jednym na parterze i piętrze), w całym obiekcie znajduje się 6 łazienek, przy czym jedna łazienka na parterze i jedna na piętrze przynależą do 2 pokoi (przejściowego i nie będącego przejściowym), zaś przy budynku znajduje się podjazd dla wózków, który nie posiada poręczy ułatwiających wjazd do budynku osobom poruszającym się na wózkach. Ustalenia poczynione w trakcie dodatkowych czynności kontrolnych wprowadzono do protokołu kontroli doraźnej z dnia [...] stycznia 2015 r., zastępując odpowiedni fragment pierwotnych ustaleń. W tej sytuacji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na Fundację [...] "[...]" karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, a ponadto nakazał zaprzestanie prowadzenia tej działalności gospodarczej bez zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 67, 68, art. 131 ust. 1 i art. 132 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na ustalenia wynikające z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2015 r., a także z dodatkowych czynności kontrolnych w dniu 19 marca 2015 r., w wyniku których wprowadzono zmiany i uzupełnienia w pierwotnym protokole kontroli. W oparciu o te ustalenia stwierdził, że w nieruchomości przy ul. [...] w [...] Fundacja [...] "[...]" prowadzi działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Wskazując na treść art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że działalność gospodarcza tego rodzaju może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. W dalszej części uzasadnienia przytoczono art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także omówiono warunki i sposób uiszczenia kary przez podmiot kontrolowany, przytaczając art. 132 i 131 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Fundacja [...] "[...]" złożyła odwołanie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, a nadto art. 107 § 3-5 kpa w związku z art. 9 kpa i art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający poznanie motywów, jakimi kierował się organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że stanowisko organu I instancji nosi cechy dowolności, gdyż stan faktyczny sprawy, a w szczególności realizacja celów statutowych przez Fundację i prowadzenie przez nią działalności gospodarczej, nie został w jej ocenie wyjaśniony w sposób wszechstronny. Skarżąca opisała działalność prowadzoną przez Fundację, która w jej ocenie ma na celu wspieranie osób starszych i niepełnosprawnych. Wskazała, że osoby przebywające w obiekcie zawarły z nią umowy na pobyt w określonym lokalu, przy czym rozwiązanie to ma charakter przejściowy, związany z oczekiwaniem przez te osoby na miejsca w domach pomocy społecznej bądź na przyjęcie ich przez rodziny. Strona skarżąca podkreśliła, że fundacja może prowadzić działalność gospodarczą, o ile cały dochód z niej uzyskany jest przeznaczany na działalność statutową. Oceniając zasadność nałożenia kary finansowej stwierdziła, że jest ona nieuzasadniona i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Minister Pracy i Polityki Społecznej, rozpatrując odwołanie, stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola doraźna i dalsze postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Wojewodę w sprawie Fundacji nie naruszały przepisów obowiązującego prawa. Wskazał, że art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do faktycznej działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, nie zaś wyłącznie do podmiotów formalnie prowadzących taką działalność. Z tego względu status organizacyjno-prawny podmiotu prowadzącego placówkę lub intencje stojące za jego działalnością nie mają znaczenia dla możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w omawianym przepisie. Organ II instancji nie dał wiary twierdzeniom strony, że Fundacja nie zapewnia osobom znajdującym się w placówce wyżywienia, a posiłki są dostarczane przez rodziny tych osób. Ocenił, że prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Fundacja prowadzi taką działalność w placówce przy ul. [...] w [...], zatem prawidłowo nałożono na stronę skarżącą karę określoną w art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja [...] "[...]". Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, czyli art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż działalność prowadzona przez skarżącą stanowiła działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, iż skarżąca prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków, - art. 107 § 3-5 kpa w związku z art. 9 kpa i art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, uniemożliwiający poznanie motywów, jakimi kierował się organ I instancji, a w konsekwencji niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności poprzez nieodniesienie się do wydanego w decyzji Wojewody [...] nakazu zaprzestania prowadzenia przez Fundację działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia Wojewody [...] w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki przemawiające za koniecznością wydania takiego nakazu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 tej ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Natomiast art. 130 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje karę pieniężną za prowadzenie takiej placówki bez zezwolenia, przy czym kara ta wynosi 10 000 zł, jeśli w placówce przebywa nie więcej niż 10 osób i 20 000 zł, jeśli przebywa w niej więcej niż 10 osób. Jednakże podkreślić należy, że decyzja Wojewody [...], utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zawierała nie tylko rozstrzygnięcie polegające na wymierzeniu kary pieniężnej (pkt 1 decyzji), lecz także w pkt 2 zawierała nakaz zaprzestania prowadzenia przez skarżącą Fundację działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu placówki bez zezwolenia wojewody. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji zostało oparte o art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i uzasadnione w stopniu umożliwiającym, w ocenie Sądu, jego kontrolę pod względem legalności, co zostanie omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Natomiast żaden z przepisów przywołanych w decyzji organu I instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia nie mógł stanowić podstawy prawnej nakazania zaprzestania prowadzenia działalności, zawartego w pkt 2 decyzji. Wynika to z faktu, że ustawa o pomocy społecznej w art. 130 ust. 5 stanowi, że w przypadku stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzonej bez zezwolenia wojewoda może, poza nałożeniem kary pieniężnej, wydać decyzję nakazującą wstrzymanie prowadzenia tej placówki, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, do czasu uzyskania zezwolenia. Ustawodawca przewidział zatem możliwość takiego konkretnie określonego rozstrzygnięcia przez wojewodę, co przesądza o niemożności przyjęcia, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1380/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 409/15). Niezbędne było zatem rozważenie, czy zawarte w pkt 2 rozstrzygnięcie Wojewody nie było oparte właśnie na tym przepisie. Niewątpliwe uchybienie polegałoby wówczas na niewskazaniu w treści decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Możliwość taką wyklucza jednak analiza uzasadnienia decyzji, w którym w żaden sposób nie odniesiono się ani do przyczyn i zasadności pkt 2 decyzji, ani do wywiedzenia zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 130 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala Sądowi na ustalenie, czy życie lub zdrowie osób przebywających w placówce przy ul. [...] w [...] było lub jest zagrożone w jakikolwiek sposób. Decyzja organu I instancji nie zawiera również rygoru natychmiastowej jej wykonalności, do czasu uzyskania zezwolenia, który w świetle przywołanej regulacji jest elementem niezbędnym takiej decyzji. Problem ten umknął całkowicie uwadze organu II instancji, który w żaden sposób go nie wyjaśnił i nie zanalizował w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto w związku z przeprowadzanym postępowaniem kontrolnym i nadzorczym Wojewoda jest uprawniony do podejmowania czynności wymienionych w szerokim katalogu, zawartym w art. 126 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem Wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że w ramach kontroli placówki sprawującej opiekę nad osobami chorymi i w podeszłym wieku, zespół kontrolny wyznaczony przez wojewodę winien wykorzystać wszystkie dostępne mu środki. Jego postępowanie dowodowe nie może sprowadzać się tylko do zbadania w ramach przeprowadzonej w terenie kontroli charakteru prowadzonej działalności oraz posiadania stosownego zezwolenia. Postępowanie takie winno także prowadzić do weryfikacji, czy nie zachodzi przypadek wskazany w art. 130 ust. 2 oraz w ust. 5 powołanej ustawy, umożliwiający nakazanie wstrzymania działalności i podjęcie stosownych działań zgodnie z art. 131a ustawy. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego w niniejszej sprawie kontrola doraźna ukierunkowana była jedynie na ustalenie, czy w kontrolowanym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy, zaś wnioski poczynione na podstawie materiału dowodowego obejmowały m.in. liczbę osób przebywających w placówce, sposób jej działania, warunki lokalowe i dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, przy czym nie wszystkie powyższe ustalenia zostały poparte wystarczająco kompleksowym materiałem dowodowym. Zabrakło wiarygodnych i miarodajnych ustaleń dotyczących m.in. stanu zdrowia osób przebywających w placówce, świadczenia im opieki zdrowotnej oraz sposobu reagowania na ewentualne zagrożenia. Zespół kontrolny oparł się w tym zakresie jedynie na fragmentarycznych zeznaniach K. K.. Organ nie przesłuchał natomiast żadnej z osób przebywających w placówce ani członków ich rodzin, nie uzyskał także dokumentacji dotyczącej świadczenia opieki zdrowotnej, która mogła znajdować się nie tylko w posiadaniu Fundacji "[...]", ale również w lokalnej przychodni lekarskiej. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że prowadzenie przez Fundację placówki bez zezwolenia jest oczywiste, nie zostało poparte analizą materiału dowodowego. W szczególności nie odniesiono się do twierdzeń K. K., że Fundacja nie odpowiada za zapewnienie wyżywienia osobom przebywającym w budynku przy ul. [...] w [...], gdyż posiłki są dowożone przez członków ich rodzin. Wprawdzie w toku kontroli rzetelnie opisano m.in. liczbę pomieszczeń, dostępność łazienek czy konstrukcję podjazdu dla wózków, jednak nie zawarto w protokole kategorycznego ustalenia, czy w budynku znajdują się pomieszczenia gospodarcze mogące służyć jako kuchnia i czy placówka jest wyposażona w sprzęt do przygotowywania i podawania posiłków. Ponadto nie uzyskano umów najmu, które według twierdzenia skarżącej były zawarte z osobami przebywającymi w placówce i nie zabezpieczono żadnej dokumentacji związanej z ich pobytem. Liczba tych osób została ustalona w oparciu o deklarację K. K., nie poczyniono natomiast ustaleń co do ich wieku, stanu ich zdrowia oraz sposobu i częstotliwości udzielania pomocy lekarskiej. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, odniósł się do twierdzeń K. K., jednak poprzestał na stwierdzeniu, że nie daje im wiary, gdyż niezapewnianie posiłków osobom przebywającym w kontrolowanej placówce jest w realiach jej działania niemożliwe. Wyrażone przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wątpliwości co do wiarygodności zeznań strony nie są pozbawione podstaw, jednak tak kategoryczne stwierdzenie powinno znaleźć mocniejsze oparcie w materiale dowodowym. Niewątpliwie niezapewnienie przez placówkę zapewniającą całodobową opiekę jednego ze świadczeń wskazanych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w tym wyżywienia, nie przesądza o tym, że dana działalność nie może być oceniana jako wymagająca zezwolenia wojewody. Ustalenie, czy Fundacja [...] "[...]" zapewnia wyżywienie osobom przebywającym w placówce, nie jest zatem decydujące dla określenia charakteru jej działalności. Trzeba jednak mieć na względzie, że wobec niepełnych ustaleń wynikających z kontroli doraźnej okoliczność ta zyskuje na znaczeniu. Skoro nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest liczba osób przebywających na stałe w placówce, liczba zatrudnionych tam pracowników, charakter umów zawartych pomiędzy Fundacją a osobami pod jej opieką, zasady ich pobytu i sposób kontaktu tych osób z bliskimi, dodatkowy czynnik w postaci sposobu zapewnienia wyżywienia jest istotny dla przyjęcia, czy kontrolowana placówka jest prowadzona w ramach działalności, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie postawiony w skardze zarzut wybiórczej oceny dowodów, gdyż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy wzięły pod uwagę całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Słuszna jest przy tym argumentacja organu II instancji, że motywy kierujące podmiotem prowadzącym bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę nie mają wpływu na możliwość wymierzenia mu kary pieniężnej, bez znaczenia jest również okoliczność, czy działalność taka należy do celów statutowych ukaranego podmiotu. Należy jednak przyznać rację skarżącej, że uchybienia zaistniałe na etapie gromadzenia dowodów nie pozwalają na kategoryczną ocenę charakteru działalności prowadzonej przez Fundację "[...]", zaś argumenty zawarte w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie odnoszą się do wszystkich istotnych kwestii budzących wątpliwości. Z tego względu należało uznać, że w tym zakresie decyzja organu I instancji, a także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 130 ust. 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej, które to naruszenie mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu skromny materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji (składający się jedynie z protokołu z przeprowadzonej kontroli oraz zeznań skarżącej) nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakładającą na Fundację karę pieniężną za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku i nakazującą zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wyżej opisanej placówki bez zezwolenia. Również Minister Pracy i Polityki Społecznej, rozpoznając odwołanie skarżącej, nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i nie wskazał na żadne okoliczności, które uzasadniałyby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...]. Dodatkowo przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Z tych powodów skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, poczyni wnikliwe ustalenia w celu stwierdzenia, czy działalność prowadzona przez Fundację [...] "[...]" obejmuje prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a jeżeli tak, to czy życie lub zdrowie osób przebywających w placówce jest zagrożone. Wykorzystując uprawnienia przewidziane w art. 126 ustawy o pomocy społecznej organ wyegzekwuje od kontrolowanego podmiotu niezbędną dokumentację, w tym umowy najmu zawarte z osobami przebywającymi w placówce i listy osób tam przebywających oraz ustali, od jak dawna osoby te zamieszkują w placówce i na jakich warunkach, a także jaki jest ich aktualny stan i czy cierpią na schorzenia wymagające opieki zdrowotnej. Zgromadzi również wszelką dostępną dokumentację związaną z leczeniem tych osób, z uwzględnieniem konieczności ochrony danych o stanie zdrowia, np. poprzez zwrócenie się do zakładu opieki zdrowotnej, w którym według twierdzeń K. K. zatrudnieni są lekarze udzielający pomocy osobom przebywającym w placówce, o informację, czy i kiedy taka pomoc była świadczona oraz na jakich warunkach odbywa się współpraca ZOZ z Fundacją "[...]". Ponadto przesłucha w charakterze świadków wybrane osoby przebywające w kontrolowanej placówce oraz członków ich rodzin w celu ustalenia, na jakich warunkach świadczona jest im opieka, w tym czy mają zapewnione wyżywienie, oraz czy ich życiu lub zdrowiu nie zagraża niebezpieczeństwo. Poczyni także kategoryczne ustalenia, czy infrastruktura dostępna w placówce przy ul. [...] w [...] (pomieszczenia i wyposażenie) pozwala na przyrządzanie posiłków dla jej mieszkańców oraz przesłucha w charakterze świadków wybranych pracowników placówki w celu zweryfikowania, na jakich zasadach osobom w niej przebywającym zapewniane jest wyżywienie, jaki jest zakres świadczonej im pomocy oraz ile osób i na jakich stanowiskach jest zatrudnionych w tym celu. Nadto zwróci się do Państwowej Inspekcji Sanitarnej o informację, czy w placówce były prowadzone kontrole, a jeżeli tak, to jaki był ich wynik. Po uzyskaniu powyższych informacji organ dokona pełnej ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wyda decyzję, której uzasadnienie będzie odpowiadało wymogom wskazanym w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.