I SA/Wa 1492/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi I. R., A. Ł., M. R., K. T., E. R., H. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu zażalenia I. R., A. Ł., M. R., K. T., J. R., E. R. i H. R., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz I. R., A. Ł., M. R., K. T., J. R., E. R. i H. R. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli I. R., A. Ł., M. R., K. T., J. R., E. R. i H. R. Wnoszący zażalenie zarzucili Wojewodzie [...] bezpodstawne zawieszenie z urzędu postępowania, gdyż w ich opinii zgromadzony materiał dowodowy pozwala zarówno na ustalenie stanu prawnego nieruchomości, jak również podstawy prawnej przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 210/08 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], z powodu skierowania zaskarżonego postanowienia do osoby zmarłej J. R. oraz konieczności zapewnienia udziału w sprawie następcom prawnym osoby zmarłej. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, jest to jedna z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, zatem w razie jej wystąpienia organ prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Zagadnienie wstępne to kwestia prawna warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu, niż ten przed którym toczy się postępowanie lub do kompetencji sądu. Z akt sprawy oraz z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2008 r. z pracownikiem Sądu Rejonowego w O. Wydziale I Cywilnym wynika, że postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw [...] z rzeczywistym stanem prawnym (dotyczy działek nr [...] wraz z wnioskiem o zabezpieczenie powództwa przez wpisanie ostrzeżenia, wszczęte przez I. R., A. Ł., M. R., K. T., J. R., E. R. i H. R., zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt I C 81/07 i stan zawieszenia nadal trwa. Wobec powyższego zagadnienie dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej, dotyczące także przedmiotowych działek, a które ma istotne znaczenie w postępowaniu dotyczącym kwestii zwrotu (przywrócenia prawa własności) tych działek, nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez sąd. Minister stwierdził więc, że Wojewoda [...] zasadnie zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. I. R., A. Ł., M. R., K. T., E. R. i H. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że ustalony w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] materiał dowodowy pozwala na rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem skarżących końcowy etap postępowania administracyjnego, złożenie do Sądu Rejonowego w O. wniosku o zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości z dodatkowym materiałem dowodowym, ewidencja "ręczna" z 1973 r., stan dotychczasowy – stan nowy, gdzie jako dokument określający zaszłą zmianę widnieje decyzja z [...] lutego 1972 r., nr [...] stanowiąca podstawę prawną nabycia tegoż gruntu przez Skarb Państwa, co wynika z treści wypisu z ewidencji gruntów, wskazują podstawę prawną nabycia działek nr [...] przez Skarb Państwa. W ocenie skarżących, treść podstawy prawnej przejęcia tych nieruchomości przez Skarb Państwa podana jest na mapach sytuacyjno – własnościowych nr [...] przyjętych do ewidencji za nr [...], które stanowią załączniki do decyzji z [...] lutego 1972 r., nr [...] jak i decyzji z [...] maja 1972 r., nr [...]. Po wprowadzeniu w 1973 r. zmian w ewidencji gruntów bracia E. i T. R. już nie figurowali w ewidencji jako właściciele przedmiotowych nieruchomości. Własność Skarbu Państwa wynika też z umów dzierżawy dołączonych do sprawy o zasiedzenie wszczętej na skutek wniosku Starosty O. Skarżący zauważyli, że organy zignorowały ich stanowisko w powyższej kwestii i skierowały swe rozważania na przepisy prawa cywilnego, mimo, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte w trybie administracyjnym. Oświadczyli, że sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym została wszczęta, ponieważ księga ta nie obejmuje wszystkich gruntów które zostały przejęte przez Skarb Państwa na cel publiczny – drogi, bez decyzji wywłaszczeniowych. Nieprawidłowości dotyczą m. in. działek nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o jej uwzględnienie. W ocenie uczestnika w przedmiotowej sprawie nie było skutecznej podstawy formalno - prawnej do zawieszania postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r. W ocenie Gminy obecnie, ani Skarbowi Państwa, ani Gminie O. nie przysługuje prawo własności do przedmiotowych nieruchomości, co potwierdza argumentacja zawarta zarówno w decyzji Starosty O., jak i w postanowieniach Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury, ale też argumentacja zawarta w załączonej do niniejszego pisma odpowiedzi Gminy w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt I C [...]), jak i w odpowiedzi na wniosek Powiatu O., zawisły przed Sądem Rejonowym o stwierdzenie zasiedzenia przez Skarb Państwa własności działek nr [...] (sygn. akt I Ns. [...]). Ta ostania sprawa sądowa dowodzi, że sam Skarb Państwa nie uznaje decyzji z 1972 r. dotyczących podziału gruntów za podstawę prawną do uznawania go za właściciela przedmiotowych nieruchomości, skoro zabrakło wymaganej ustawą z 1948 r. umowy "wykonawczej", przenoszącej własność wydzielonych działek na Skarb Państwa. Zdaniem Gminy O., skoro zaskarżonym postanowieniu Ministra Infrastruktury i poprzedzającym go postanowieniem Wojewody [...] ustalono brak pierwszoplanowej przesłanki polegającej na fakcie własności Skarbu Państwa lub Gminy O., która wynikała by z decyzji wywłaszczeniowej lub z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeto nie było przeszkód prawnych do skutecznego rozpoznania odwołania skarżących od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym więc nie było podstaw do zawieszania postępowania odwoławczego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej o uzgodnienie treści Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt I C [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należało ocenić, czy Minister Infrastruktury wykonał zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 210/08, dotyczące prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania w sprawie o zwrot działek nr [...] i prowadzenia postępowania z udziałem spadkobierców J. R. - strony zmarłej w toku postępowania odwoławczego. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zarówno organ, jaki i sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wynikającymi z tego orzeczenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury zastosował się do wytycznych Sądu, skoro na podstawie odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt I Ns [...] ustalił spadkobierców po J. R. w osobach: H. R. i E. R. i osobom tym w dniach 9 i 10 września 2008 r. doręczył zaskarżone postanowienie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd zauważa, że sprawa o zwrot nabytej nieruchomości, tocząca się w trybie art. 216 ust. 2 pkt 1 w zw. z przepisami art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn, to sprawa administracyjna dotycząca problematyki obrotu nieruchomościami, w której organ prowadzący postępowanie, prócz przesłanek zbędności nieruchomości na cel nabycia, musi wyjaśnić aktualny stan prawny nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w stosunku do nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej musi bowiem opierać się na treści księgi wieczystej, która dokumentuje stan prawny nieruchomości i na zawartych w niej prawomocnych wpisach i wykreśleniach. Jeżeli dla nieruchomości księga wieczysta nie została założona organ ustala stan prawny gruntu w oparciu wydane w sprawie ostateczne decyzje administracyjne, umowy, czy prawomocne orzeczenia sądu. Dopiero bowiem wyjaśniony stan prawny gruntu pozwoli organowi na ustalenie podstawy nabycia nieruchomości (istotnej z punktu widzenia wymogów z art. 216 ust. 2 ugn) oraz kręgu osób, którym - w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania zwrotowego - służą prawa rzeczowe i które w związku z tym mają status stron postępowania (art. 28 w zw. z art. 61 § 4 KPA) w tej sprawie. Ustalony i niesporny stan prawny nieruchomości niezbędny jest także do wyjaśnienia, czy i który podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) jest prawnym dysponentem gruntu, a więc bez przeszkód może wykonać decyzję o zwrocie nieruchomości, tj. dokonać jej zwrotu na rzecz uprawnionych – wnioskodawców. Zatem w sytuacji, gdy w toku postępowania zwrotowego pojawi się spór, co do stanu prawnego gruntu będącego przedmiotem postępowania, to kwestia ta - z wyżej wymienionych względów – będzie stanowić tzw. "zagadnienie wstępne", obligujące organ do zawieszenia postępowania zwrotowego na podstawie art. 97 § 1 pkt KPA. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia sporu w zakresie aktualnego stanu prawnego gruntu (sporu o własność). Tego rodzaju sprawa jest sprawą cywilną rozstrzyganą przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym (np. art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a prawomocne orzeczenie tego sądu wiąże organ prowadzący postępowanie zwrotowe (art. 365 § 1 KPC). Sąd zauważa, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania o zwrot nieruchomości, pomiędzy Starostą O., a wnioskodawcami zwrotu: I. R., A. Ł., M. R., K. T., E. R. i H. R., wystąpił spór dotyczący stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Z uzasadnienia decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wniosku Skarbu Państwa z dnia 4 sierpnia 2007 r. o zasiedzenie działek nr [...] wynika, że Starosta O. stoi na stanowisku, iż Skarb Państwa nie jest właścicielem działek nr [...], a jedynie ich posiadaczem samoistnym. Skarżący uważają natomiast, że powyższe działki zostały przejęte przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1972 r. i winny być objęte księgą wieczystą Kw nr [...], co wynika z pisma skarżących z dnia 25 maja 2006 r., odwołania z dnia 3 lipca 2007 r., zażalenia z dnia 27 sierpnia 2007 r. Z kolei z odwołania skarżących z dnia 12 października 2006 r. i zażalenia z dnia 2 kwietnia 2007 r., a także pozwu skarżących z dnia 12 marca 2007 r. o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym wynika, że przedmiotowe działki nie przeszły na Skarb Państwa, a w Dziale II Kw nr [...] winni być wpisani skarżący jako jej właściciele. Z protokołu oględzin z dnia 14 października 2005 r. wynika zaś, że działka nr [...] została wydzierżawiona przez Gminę O. Warto też zauważyć, że sąd wieczystoksięgowy stanął na stanowisku, że w Kw nr [...] figuruje jedynie działka nr [...], której właścicielami są osoby fizyczne, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt Dz.Kw. [...]. Sąd ten stwierdził też, że jeżeli wnioskodawczyni E. R. uważa, że treść Kw nr [...] jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, to winna wystąpić z powództwem z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Wobec przedstawionych wyżej rozbieżności, co do stanu prawnego jaki winien być ujawniony w Dziale II Kw nr [...], a także co do stanu faktycznego jaki winien być wpisany w Dziale I tej Księgi trafne jest stanowisko Wojewody i Ministra, że w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze winno być zawieszone, do czasu prawomocnego zakończenia się postępowania uzgodnieniowego z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (sprawa o sygn. akt I C [...]), które postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2007 r. zostało zawieszone (k-11 akt sądowych), a obecnie zostało podjęte postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt II Cz [...] (k-79 akt sądowych). Na wzajemne relacje istniejące pomiędzy postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej i konieczność zawieszenia tego pierwszego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA zwraca także uwagę aktualne orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1217/05, LEX nr 321187; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1630/07, niepubl.). Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sądu zauważa, że nie mogły one mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ przedmiot skargi dotyczył jedynie postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował zgodność z prawem jedynie kwestii formalnej (procesowej), tj. zawieszenia przez Wojewodę [...] postępowania zwrotowego, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Powoływane zaś przez skarżących w skardze dokumenty świadczące – ich zdaniem – o przejęciu działek nr [....] przez Skarb Państwa (decyzja podziałowa z lutego 1972 r., ewidencja z 1973 r., mapy sytuacyjne nr [...], umowy dzierżawy) dotyczą istoty sprawy o zwrot nieruchomości, a zatem organ dopiero w uzasadnieniu decyzji kończącej tę sprawę dowody te podda analizie i ocenie i zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.