I SA/Wa 1492/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jędrzejewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] lutego 1949 r., potwierdzonego pismem J. D. z [...] stycznia 2019 r. o przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...], o pow. [...]m², w zakresie części oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. [...] o pow. [...] m² objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r., Nr 50 poz. 279). Naczelnik Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego pismem z [...] lutego 1949 r. wniósł o przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości (na podstawie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r.). Wniosek nie został dotychczas rozpatrzony. J. D. pismem z [...] stycznia 2019 r. potwierdził dotychczasowe działania nieumocowanego pełnomocnika i podtrzymał nierozpoznany wniosek Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] lutego 1949 r. Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do ww. nieruchomości [...] w zakresie części oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], wskazując, że wniosek z [...] lutego 1949 r. został złożony przed podmiot nieuprawniony. J. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że fakt potwierdzenia wniosku Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] lutego 1949 r. przez następców prawnych dawnego właściciela wywiera skutki ex tunc czyli na dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie. Przedmiotowy wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej od momentu jego potwierdzenia przez następców prawnych dawnego właściciela uznać należy za złożony w terminie i przez uprawniony podmiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 48 poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy [...]. Następnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, wchodzący w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stał się z mocy prawa własnością [...]. Część gruntu ww. nieruchomości wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...], oddaną w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej, natomiast część wchodząca w skład działki nr [...] stanowi własność osoby fizycznej. Przedmiot decyzji organu I instancji został ograniczony do części dawnej nieruchomości hipotecznej [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność [...]. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę [...] w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. W zachowanych aktach archiwalnych brak jest wniosku dotychczasowego właściciela przedmiotowego gruntu lub następcy prawnego właściciela. W aktach zachował się natomiast wniosek z [...] lutego 1949 r. Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego o przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] wnioskiem z [...] kwietnia 1962 r. z uwagi na niezłożenie przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu wniosło o wpis prawa własności do księgi wieczystej, a postanowieniem z [...] kwietnia 1962 r. Sąd Powiatowy dla [...] Wydział III Ksiąg [...] dokonał wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ zaznaczył, że powstanie, organizację i zakres działania Urzędów Likwidacyjnych określają przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ww. dekretu do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należy: a) zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku, b) kontrola i sporządzanie inwentarza majątków, wymienionych pod lit. a), c) oddawanie w najem lub dzierżawę majątków opuszczonych, przeznaczonych do tego przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku, d) przedsiębranie czynności, wymienionych pod lit. a) - c), co do majątków, przechodzących na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego, e) sprzedaż ruchomości w przypadku, gdy zachodzi niebezpieczeństwo niszczenia ich substancji lub gdy koszty ich przechowania są niewspółmiernie wysokie w stosunku do ich wartości. Natomiast jak stanowił art. 7 ust. 3 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. urzędy likwidacyjne powołane są ponadto do wykonywania innych czynności, zleconych im przepisami niniejszego dekretu lub rozporządzeń, wydanych na jego podstawie, bądź też przepisami szczególnymi. Zdaniem SKO w [...] prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że w zakres działania urzędów likwidacyjnych nie wchodzi składanie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Urzędy likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani działać w ich imieniu, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym, bowiem nie zostały wyposażone w takie uprawnienia przez prawodawcę. SKO w [...] podkreśliło ponadto, że podziela pogląd organu I instancji, że potwierdzenie wniosku Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] lutego 1949 r. przez J. D. nie mogło odnieść zamierzonego skutku, tj. skutecznie potwierdzić działań nieumocowanego pełnomocnika ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną). Rejonowy Urząd Likwidacyjny nie mógł reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani działać w ich imieniu, zatem nie mógł być pełnomocnikiem strony. Zatwierdzenie czynności podmiotu, który nie mógł być pełnomocnikiem nie jest dopuszczalne i stanowiłoby zgodę na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższą interpretację potwierdza uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt III CZP 154/07 stanowiąca, że występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowania, powodujący nieważność postępowania (art. 379 pkt 2 kpa). Na potwierdzenie stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zdaniem Kolegium skoro wniosek z [...] lutego 1949 r. został złożony przez podmiot nieuprawniony, to organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie o przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości we wskazanym wyżej zakresie. J. D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: - naruszenie art. 62 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa (zasada równego traktowania stron) w zw. z art. 7 kpa (załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli) w zw. z art. 10 § 1 kpa (zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez uznanie, że w sprawie między stronami zachodzi współuczestnictwo formalne, a w konsekwencji wydanie w jednej sprawie administracyjnej dwóch odrębnych rozstrzygnięć o różnej treści wobec różnych stron, w tym wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...], przesądzających o losie roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wyłącznie wobec jednej strony postępowania – J. D., z pominięciem pozostałych stron, podczas gdy w sprawie zachodzi wielość stron (współuczestnictwo materialne), a zatem i konieczność wydania co do nich jednej decyzji, co stanowi rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa i przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] na zasadzie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. - naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 103 § 2 k.c. oraz art. 104 k.c. poprzez niezastosowanie tych przypisów w rozpoznawanej sprawie, mimo że zachodziły ku temu przesłanki, gdyż tzw. wniosek dekretowy w sprawie złożony przez podmiot działający bez umocowania, tj. Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, został potwierdzony przez następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości, tj. A. G., co wywołało skutek ex tunc, 2) art. 7 ust 1 dekretu [...] poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie tzw. wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, podczas gdy potwierdzenie wniosku przez następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości, tj. A. G., wywołało skutek ex tunc, - naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj.: 1) art. 32 kpa w zw. z art. 33 § 1 kpa oraz art. 11 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. 1928 r. nr 36 poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez odmówienie Naczelnikowi Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego przymiotu pełnomocnika dawnego właściciela nieruchomości, tj. A. G., podczas gdy działał on na jego rzecz, co zostało efektywnie potwierdzone ze skutkiem ex tunc przez następców prawnych A. G.; 2) art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności brak powołania biegłego celem zbadania przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowania toczącego się z prawidłowo złożonego wniosku na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu [...]; 4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...], podczas gdy podlegała ona uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom w niej zawartym, pomiędzy spadkobiercami przedwojennego właściciela nieruchomości w zakresie rozpoznania wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej, nie zachodzi współuczestnictwo materialne. Nie ma zatem wymogu i konieczności wydania jednej decyzji administracyjnej wobec wszystkich następców prawnych przedwojennego właściciela. Ponieważ prawa i obowiązku zgłoszonych w sprawie wnioskodawców wynikają z faktu dziedziczenia po A. G. oraz prawa domagania się rozpoznania wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przez Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] lutego 1949 r., organ mógł wszcząć i prowadzić jedno postępowanie (art. 62 kpa). Brak jest także podstaw do zakwestionowania (domniemanego) stanowiska organu wyrażającego się w uznaniu roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako odrębnie przysługujących każdemu następcy prawnemu A. G. i wydaniu wobec nich oddzielnych decyzji administracyjnych. Sąd nie podziela oceny skarżącego, że załatwienie sprawy poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego wobec jednego ze spadkobierców przedwojennego właściciela nieruchomości [...] wpływa na sytuację pozostałych, co oznacza, że nie jest możliwe potraktowanie i wydanie wobec nich odrębnych decyzji niezależnie od siebie. Sytuacja prawna współuczestników nie oddziaływuje wzajemnie i nie ma przeszkód do wydania wobec niech indywidulanych rozstrzygnięć. Powołane w skardze – na poparcie jej argumentów- orzecznictwo odnosi się do kwestii skuteczności terminowego zgłoszenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami RP na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.) oraz rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które to zagadnienia nie mogą być uznane za analogiczne do problemu, który zaistniał w tej sprawie. Sąd w pełni akceptuje pogląd zawarty w uchwale składu 7 Sędziów NSA sygn. akt I OPS 3/17, że procesowe konsekwencje występowania w roli uprawnionych kilku osób powinny być ustalane w odniesieniu do konkretnego stosunku administracyjnego, norm materialnoprawnych, z których ten stosunek wynika oraz przepisów procesowych regulujących tryb dochodzenia uprawnień, które stanowią przedmiot tych stosunków. Współuczestnictwo materialne wyraża się wspólnością praw lub obowiązków współuczestników postępowania. Tymczasem ustanowienie prawa własności czasowej, później użytkowania wieczystego, na gruncie przepisów dekretu [...] takiej wspólności jako instytucja prawna nie rodzi. Wskazane prawo rzeczowe może być ustanawiane na gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków dla dowolnej osoby lub osób fizycznych lub osoby prawnej. Każdej z tych osób służy uprawnienie do rozporządzania posiadanym prawem. W tym także obejmuje ono możliwość przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnych inter vivos jak również rozdysponowanie nim na wypadek śmierci (tylko w przypadku osób fizycznych). Jest to bowiem podzielne prawo majątkowe, niezwiązane ściśle z podmiotem któremu służy (publ. System Prawa Prywatnego Prawo Rzeczowe Rozdział III Użytkowanie wieczyste pod red. prof. E. Gniewka str. 139 i nast.) Zdaniem Sądu prawo użytkowania wieczystego nie jest zatem prawem podmiotowym przysługującym niepodzielnie współspadkobiercom nieruchomości dekretowej. Roszczenie o jego przyznanie jest podzielne według udziałów w porządku dziedziczenia. Każdy z następców prawnych właściciela nieruchomości [...] posiada własny, wywodzony z prawa materialnego administracyjnego oraz cywilnego, indywidualny interes prawny w realizacji tego roszczenia jednie w zakresie własnych uprawnień. Nie posiada tego interesu w realizacji uprawnień współspadkobierców. Żądania wszystkich następców prawnych zmarłego właściciela mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 kpa, jednakże każdy z nich ma – jak wskazano wyżej – interes prawny ograniczony do przysługującego mu zakresu uprawnień w ramach przynależnego mu udziału. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że organy administracji rażąco naruszyły art. 62 kpa uznając, że między współspadkobiercami roszczenia o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu [...] zachodzi współuczestnictwo formalne. Nie doszło także zdaniem Sądu do naruszenia pozostałych, wymienionych w skardze przepisów. Odnośnie skuteczności potwierdzenia przez spadkobierców A. G. wniosku złożonego przez Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego [...] lutego 1949 r. Sąd w całości aprobuje argumentację organów administracji zaprezentowaną w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Nie ma potrzeby jej ponownego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Zgodzić się bowiem trzeba, że Rejonowy Urząd Likwidacyjny nie mógł reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani działać w ich imieniu, zatem nie mógł być pełnomocnikiem strony. Zatwierdzenie czynności podmiotu, który nie mógł być pełnomocnikiem nie jest dopuszczalne i stanowiłoby zgodę na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, co potwierdza właściwe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślić jedynie końcowo należy, że za prawnie niedopuszczalną trzeba by uznać sytuację, gdyby po upływie ustawowego terminu do złożenia wniosku dekretowego osoby z grona spadkobierców przedwojennego właściciela nieruchomości mogły potwierdzić czynność prawną złożenia tego wniosku, jeśli była ona dokonana przez podmiot nieuprawniony – w tym przypadku Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego blisko 70 lat wcześniej. W tej sytuacji za nieuprawniony uznać także należy zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania. Brak było uzasadniających podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, w tym także dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności związane z położeniem nieruchomości na planie zagospodarowania przestrzennego. Niezłożenie przez skarżącego ani przez jego poprzedników prawnych wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie do tego przewidzianym, tj. 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, które nastąpiło [...] sierpnia 1948 r. oznacza, że postępowanie w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Po upływie wskazanego terminu – 16 lutego 1949 r. uprawnienie do złożenia wniosku wygasło jako obwarowane terminem o charakterze materialnoprawnym, niepodlegającym przywróceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.