I SA/Wa 1493/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków B. H. oraz Kopalni Węgla [...] SA o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. którą uwłaszczył on Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnię Węgla [...] "[...]" - w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. – w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] położonych w B., uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie orzekł, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa i że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne, natomiast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego w części dotyczącej działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]). W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia Węgla [...] "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (udział [...] części) i nr [...] (udział [...] części) oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, względnie ich części, położonych na tym gruncie. Pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. J. H., obecnie B. H., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa osób trzecich, a działki nr [...], [...] i [...] winny być zwrócone poprzedniemu właścicielowi tj. W. R., oraz podniosła brak prawa zarządu do nieruchomości Przedsiębiorstwa Państwowego Kopalni Węgla [...] "[...]". Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...].03.2001 r., utrzymaną w mocy przez decyzję nr [...] z dnia [...].06.2001 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wskazując, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia (w tym istniało prawo zarządu) i nie został złożony do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej wniosek o zwrot nieruchomości. W wyniku wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2003 r. sygn. akt I SA 2090/01 uchylił ww. decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując w uzasadnieniu, że nie zostało wyjaśnione, czy B. H. posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami. Rozpatrując sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (mając na uwadze, że wiąże on organ administracyjny) Minister Infrastruktury ustalił w oparciu o treści nadesłanych pełnomocnictw udzielonych B. H. przez W. R. opatrzonych datami [...] stycznia 2004 i [...] kwietnia 2004 r., iż wniosek z dnia [...] czerwca 2000 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu uwłaszczeniowego B. H. wniosła z upoważnienia i w imieniu W. R. Organ nadzoru ustalił ponadto, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej trwało postępowanie o zwrot części nieruchomości (oznaczonej jako działka nr [...]) z wniosku byłej właścicielki z dnia [...] marca 1992 r., mające podstawę prawną w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), które to postępowanie miało pierwszeństwo przed sprawą uwłaszczenia w związku z czym postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone, na co jednoznacznie wskazał Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów sygn. akt III ZP 14/99 z dnia 27.01.2000 r. (OSNAPiUS z 2000 r. nr 8, poz. 294). W tym stanie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1992 r. - w części dot. działki nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części dot. działek nr [...] i nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę, na skutek złożonych przez B. H. oraz Kopalnię Węgla [...] "[...]" wniosków, Minister Infrastruktury ustalił, że B. H. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] nabyła w całości spadek po zmarłej W. R. W zakresie wzajemnego związku decyzji uwłaszczeniowej z dokumentami dotyczącymi sprawy zwrotu nieruchomości, Minister Infrastruktury stwierdził, że wniosek z dnia [...] czerwca 2000 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wskazuje na działki nr [...], [...] i [...]. Aktami notarialnymi z dnia [...] kwietnia 1978 r. i z dnia [...] kwietnia 1980 r. zbyto na rzecz Skarbu Państwa, przy powołaniu się na przepisy wywłaszczeniowe, szereg działek stanowiących własność W. R. W świetle dokumentów, działki te obejmują co najmniej część działki nr [...], część działki nr [...] i niewielką część działki nr [...], które są wymienione w decyzji uwłaszczeniowej i tym samym do tych działek odnosi się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Organ nadzoru wskazał, że prawo zarządu jednostki uwłaszczonej do działek nr [...], [...] i [...] wynika z umowy nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd, zawartej pomiędzy Dyrekcją Inwestycji Miejskich w B. a Kopalnią Węgla [...] "[...]", za zezwoleniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1989 r. Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia Węgla [...] "[...]" zostało utworzone zarządzeniem Ministra Przemysłu nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., z mocą od dnia [...] stycznia 1989 r., na bazie dotychczasowej Kopalni Węgla [...] "[...]", która stanowiła jednostkę organizacyjną przedsiębiorstwa [...] w W. W dacie zawarcia ww. umowy z dnia [...] marca 1989 r. istniało już zatem Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia Węgla [...] "[...]", które osobowość prawną uzyskało w dniu [...] maja 1989 r. - postanowienie Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...] z dnia [...] maja 1989 r. Niemniej w obiegu prawnym istniała już wspomniana umowa nr [...], zawarta za zezwoleniem właściwego organu, z której wyprowadzane jest prawo zarządu. Podważanie legalności tejże umowy nie leży w kompetencji Ministra Infrastruktury w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a z akt sprawy nie wynika, aby w tym zakresie toczyło się stosowne postępowanie sądowe. Powyższe wskazywało na zaistnienie przesłanek uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-3 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., pod warunkiem nie naruszenia praw osób trzecich. Jak wskazano wyżej, pismem z dnia [...] marca 1992 r. W. R. wystąpiła z wnioskiem o zwrot części nieruchomości przejętej w trybie przepisów wywłaszczeniowych. Treść wniosku; "zwracam się z prośbą o zwrot niezagospodarowanej części działki położonej w B. przy ul. [...] (obok "[...]")" wskazywała, iż odnosi się on tylko do części nieruchomości zbytej w trybie przepisów wywłaszczeniowych – tj. ,część przy obiekcie "[...]". Obiekt ten jest położony na działce oznaczonej uprzednio nr [...]. Obecnie, działka ta uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], przy czym terenu objętego działką nr [...] nie dotyczą ww. akty notarialne z dnia [...].04.1978 r. i z dnia [...].04.1980 r. o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powyższy wniosek został załatwiony negatywnie decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1992 r., przy czym decyzja ta została wydana już po decyzji uwłaszczeniowej, datowanej na [...] czerwca 1992 r. Kolejny wniosek W. R. do Urzędu Rejonowego w B. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nosi datę [...] listopada 1995 r.,tj. po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. W świetle powyższego, organ nadzoru potwierdził uprzednio prezentowane w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowisko, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej trwało postępowanie o zwrot części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (część dawnej działki nr [...]). Tym samym decyzja uwłaszczeniowa, w części dotyczącej tejże działki, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., co wyczerpuje przesłankę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mając jednak na uwadze fakt, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w postaci nabycia aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2001 r. przez Kopalnię Węgla [...] "[...]" SA prawa własności m. in. do działki nr [...], Minister Infrastruktury zgodnie z art. 158 § 2 kpa ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji i dokonał w tym zakresie korekty swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury B. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. a także o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Skarżąca podniosła, że "Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia Węgla [...] "[...]" SA nie jest stroną niniejszego postępowania co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia decyzji". Skarżąca wskazała ponadto, że Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia Węgla [...] "[...]" nie mogła być następcą prawnym Kopalni Węgla [...] "[...]" w dniu [...] marca 1989 r. tj. w dacie zawarcia między Dyrekcją Inwestycji Miejskich a Kopalnią Węgla [...] "[...]" umowy o przekazaniu zarządu nieruchomością, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości umożliwiające uwłaszczenie państwowej osoby prawnej. W kolejnych pismach procesowych skarżąca kwestionowała legalność ww. umowy oraz legitymację osób, które ją podpisały do jej zawarcia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów wyjaśniając, że Kopalnia Węgla [...] "[...]" SA jest stroną postępowania, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2001 r. nabyła prawa rzeczowe m.in. do działek nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i z tego powodu nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd Administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie sprawy, tylko bada czy zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z prawem, to jest zarówno z przepisami prawa materialnego jak i prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie postępowanie organu prowadzone było w trybie nadzoru w związku z wnioskiem byłej właścicielki nieruchomości i jej następcy prawnego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich. W związku z podnoszonymi zarzutami w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała okoliczność, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości objęte decyzją uwłaszczeniową były w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Kopalnia Węgla [...] "[...]" w R. Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia Węgla [...] "[...]" w R. zostało utworzone Zarządzeniem nr [...] Ministra Przemysłu z dnia [...] stycznia 1989 r. Powstało ono w wyniku podziału z dniem 31 grudnia 1988 r. przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w W. na bazie zakładu "Kopalnia Węgla [...]". W ocenie Sądu zarząd Przedsiębiorstwa Państwowego Kopalnia Węgla [...] "[...]" w R. w dniu 5 grudnia 1990 r. nie budzi wątpliwości. Przedsiębiorstwo to uzyskało go na podstawie umowy z dnia [...] z dnia [...] marca 1989 r. Legalność tejże umowy nie została skutecznie podważona, co oznacza, iż nadal funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a organ nie miał podstaw w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego do jej kwestionowania. Tym samym zarzut braku zarządu nieruchomościami jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jest w ocenie sądu chybiony. Wojewoda [...] wydając decyzję uwłaszczeniową nie uwzględnił natomiast faktu, iż w stosunku do części nieruchomości objętej powyższą decyzją (części działki nr [...], oznaczonej obecnie [...]), z wnioskiem o zwrot wystąpiła była właścicielka a postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. Zatem wystąpiła przeszkoda, uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy uwłaszczeniowej. W tym stanie sprawy wojewoda winien zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia roszczeń strony o zwrot tejże nieruchomości. Organ nadzorczy prawidłowo ocenił, iż w stosunku do działki nr [...] decyzja o uwłaszczeniu zapadła z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z nie rozpatrzenia wniosku W. R. o zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania uwłaszczeniowego, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Mając jednak na uwadze fakt, iż aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2001 r. nastąpiło w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeniesienie mienia własności działki nr [...] na rzecz dotychczasowego jej użytkownika wieczystego, organ nadzorczy zasadnie ocenił, iż nie jest możliwe obecnie stwierdzenie nieważności decyzji organu uwłaszczeniowego w tej części, chociaż w przedmiotowej sprawie zaszły negatywne przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dlatego też organ decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. prawidłowo uchylił uprzednią swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 , którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] i na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych jakie ona wywołała. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania, tym samym organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej skutkowało by brakiem podstaw prawnych do przeniesienia w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami własności nieruchomości na rzecz Kopalni Węgla [...] "[...]" SA. Organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków prawnych powstałych wskutek wydania decyzji uwłaszczeniowej, której konsekwencją było m.in. późniejsze zawarcie ww. umowy sprzedaży. Tym samym skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności ma cechę nieodwracalnego z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. W tym stanie sprawy, nie można było stwierdzić nieważności decyzji i zasadnie ograniczono się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.