I SA/Wa 1493/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę Z. prawa własności nieruchomości położonej w Z., w obrębie Z., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...], nieuregulowanej wieczystoksięgowo. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że rozważając w pierwszej kolejności kwestię statusu P. w niniejszej sprawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała że w rozumieniu art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organy ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania jest pojęcie interesu prawnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia komunalizacji z mocy prawa nieruchomości wymienionej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. P. S.A. wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. wystąpiła o uwłaszczenie jej tą samą nieruchomością, w odrębnym, aktualnie zawisłym postępowaniu przed tym samym organem. Jest więc podmiotem ubiegającym się o tę nieruchomość w postępowaniu uwłaszczeniowym. W szczególności stąd jej interes prawny w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym, oraz przymiot jego strony. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. gdyż po drugiej wojnie światowej, na skutek zmian granic Państwa Polskiego obejmowanie majątku ogólnonarodowego (państwowego) istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich w skład których wchodziła gmina Z. następowało na zasadzie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17), oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62). Jak wynika art. 2 cyt. ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. - na własność państwa bez odszkodowania, przeszły między innymi przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe Rzeszy Niemieckiej. Wśród nich oczywiście i koleje niemieckie na obszarze Ziem Zachodnich, wraz z całym ich majątkiem. Ponieważ majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych, ani fizycznie przejmujące jego składniki najpierw jednostki wojskowe a następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego P., gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia na rzecz innych podmiotów w obowiązującym wówczas trybie. Podstaw takich brak również w treści art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w którym ustawodawca ustalił że: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę." Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67 poz. 332 ze zm.). Z przepisów art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji t.o.a.p. stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, - i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Wykazanie dopełnienia tego obowiązku należy zatem do P. S.A., która mimo wezwań tej okoliczności nie wykazała i nie wynika ona z akt sprawy. Przepis art. 16 wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny P. do faktycznie posiadanego przez to Przedsiębiorstwo każdego składnika mienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o braku podstaw do uznania, iż P. uzyskały tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., jak również z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie od kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo P. objętego. Niezasadne w niniejszym sporze byłoby też zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny iż przedsiębiorstwo P. nigdy takim organem nie było. W konkluzji powyższego, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnione jest uznanie przez organ pierwszej instancji braku tytułu prawnego P. do przedmiotowej nieruchomości i tym samym braku podstaw do wyłączenia jej z komunalizacji następującej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, prowadzone przez organ I instancji, wykazało zaistnienie przesłanek nabycia przez gminę Z. prawa własności zabudowanej nieruchomości, objętej kwestionowaną decyzją, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przed dniem 27 maja 1990 r. stanowiła ona składnik mienia ogólnonarodowego i należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). W związku z tym stała się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy Z., na obszarze której była wtedy położona. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. S.A w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych do rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia od kiedy P. S.A. dysponuje nieruchomością położoną w Z., Gminie Z., w obrębie Z., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...], w sytuacji gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24.09.1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.12.1930 r. Skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia. II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.12.1930 r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było normalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia (wydawać decyzje w tym zakresie) na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał. 2. art. 5 ustawy z dnia 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że ww. nieruchomość stanowi mienie Gminy Z., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A. 3. art. 16 ustawy z dnia 27.04.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Z., podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie P. S.A. w stosunku do którego wykonywała one wszelkie uprawnienia. 4. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27.04.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27.05.1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika że P. S.A. została powołana do wykonania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa materialnego i procesowego. Jak wynika z dokumentacji sprawy postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do raz narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Podstawowym więc zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez P. było jedynie władztwem faktycznym. Ustalenie zaś stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo chociażby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wywiedziono, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Dotyczy to również przywoływanego przez skarżącego art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24.09.1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Dlatego też stwierdzenie, że gmina Z. nabyła w ten sposób prawo własności przedmiotowej nieruchomości, co wynika z zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji, odpowiada temu przepisowi. Błędny jest także zarzut skargi, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10.05.1990 r. wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W dacie komunalizacji obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy PKP w dacie komunalizacji było przedsiębiorstwem państwowym (art. 1), posiadającym osobowość prawną (art. 2 ust. 1), podlegającym wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 2 ust. 2), którym zarządzał i reprezentował Dyrektor Generalny PKP (art. 19 ust. 1). Wynika z tej regulacji, że PKP nie były jednym z podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu. Z tych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.