I SA/Wa 1494/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...] orzekającej o nabyciu przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższa decyzja wydana została przy następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności opisanej na wstępie nieruchomości. Objęta tą decyzją działka zabudowana jest w całości budynkiem wielorodzinnym, który to budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa w konsekwencji orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1952 r. nr [...], utrzymanego w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania dawnym właścicielom, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej. Decyzją z [...] września 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że ww. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w części dotyczącej siedmiu sprzedanych lokali w budynku i przynależnych do nich udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej działki wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. natomiast decyzją nr [...] z [...] stycznia 2001 r. uchylił w całości orzeczenie dekretowe Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1952 r. Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] września 2002 r. nr [...], zmienioną decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. nr [...] ustanowił, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] za czynszem symbolicznym na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli – J. W., B. R., E.M., A. L., K. W. i K. L., wskazując w punkcie IV tego rozstrzygnięcia, iż zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego nastąpi po zmianie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. w zakresie wyłączenia z niej budynku. W tym stanie rzeczy następcy prawni przeddekretowych właścicieli nieruchomości, pismem z 30 października 2012 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. oceniając, że decyzją tą dokonano jedynie komunalizacji gruntów działki nr [...], a nie posadowionego na niej budynku. Grunt ten zaś, jako objęty działanie [...] dekretu warszawskiego, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowił mienie ogólnonarodowe, a tym samym podlegał komunalizacji. To natomiast, że decyzja Wojewody [...] odnosi się wyłącznie do gruntu wynika, zdaniem Ministra, z treści karty inwentaryzacyjnej nr [...], w której nie zostały wypełnione rubryki dotyczące budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na komunalizowanym gruncie. W tym stanie rzeczy, nie kwestionując tego, że wyeliminowanie decyzji dekretowych, miało wpływ na własność budynku posadowionego na działce nr [...] wywodził, iż ta okoliczność nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej, bowiem objętą nią wyłącznie nieruchomość gruntową. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że decyzja Wojewody [...] ograniczała się wyłącznie do gruntu. Wskazywał także na odmienne interpretowanie treści tej decyzji przez Prezydenta [...], który uzależnił zawarcie umowy użytkowania wieczystego, od eliminacji jej części w zakresie odnoszącym się do posadowionego na gruncie budynku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując w całości podniesioną w nim argumentację, Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zapisu w decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2002 r. organ nadzoru zauważył, że w tym zakresie strony mogły zweryfikować ww. decyzję w postępowaniu odwoławczym. Natomiast dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej powyższe rozstrzygnięcie nie ma znaczenia. Na decyzję tę J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie jednoznacznych ustaleń co do tego, czy w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., grunt stanowiący działkę nr [...] był zabudowany budynkiem, a w konsekwencji ustalenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. miała za swój przedmiot wyłącznie grunt nieruchomości. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie tej ustawy grunt powyższej działki był zabudowany, a w decyzji z [...] lipca 1991 r. brak jest wyraźnego stwierdzenia, ze dotyczy ona nieruchomości gruntowej, należy przyjąć, iż jej przedmiotem był zarówno grunt jak i budynek. Trudno bowiem zakładać, że w dacie jej wydania organ przyjmował, że grunt i budynek stanowią odrębne nieruchomości. Zwłaszcza, że do stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych doszło dopiero kilka lat później. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., orzekająca o potwierdzeniu nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna") z mocy prawa przez Gminę Dzielnicę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście jego własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą prawną zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że grunt nieruchomości przy ul. [...], w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak też w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji deklaratoryjnej był zabudowany budynkiem wielororodzinnym, który ze względu na skutek ex tunc decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 1999 r. nr [...] stwierdzającej nieważność wydanej w drugiej instancji decyzji z [...] listopada 1953 r. o odmowie przyznania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowił odrębną od tego gruntu nieruchomość budynkową, będącą własnością osób fizycznych, co wykluczało jego komunalizację. Istotą sporu natomiast jest to, czy zakresem rozstrzygnięcia Wojewody objęta była wyłącznie nieruchomość gruntowa, jak przyjął Minister, czy też był nim objęty także wspomniany budynek, jako część składową gruntu działki nr [...] – jak twierdzi skarżący, a to w związku z tym, że w decyzji tej organ wojewódzki posługiwał się dla oznaczenia składnika komunalizowanego mienia ogólnym pojęciem "nieruchomości" o oznaczonym numerze geodezyjnym i położeniu, ale bez określenia rodzaju tejże nieruchomości. Dla zrekonstruowania tak ogólnie określonego przedmiotu rozstrzygnięcia, nie jest jednak wystarczające odwołanie się do opisu zawartego w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości i faktu niewyodrębnienia tam części składowych gruntu, jak uczynił to Minister Administracji i Cyfryzacji, ale należało rozważyć czy w roku 1991 - a więc przed wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ww. decyzji nadzorczej, organ wojewódzki mógł w świetle obowiązującego porządku prawnego rozstrzygać o komunalizacji gruntu w oderwaniu od posadowionego na nim budynku. Takich rozważań Minister jednak nie poczynił, a w konsekwencji nie dostrzegł, iż zgodnie z ustanowioną w art. 48 k.c. zasadą superficies solo cedit, jako część składowa gruntu działki nr [...] budynek ten dzielił wówczas los prawny powyższego gruntu, a więc pod względem własnościowym stanowił z nim jedną niepodzielną całość, a tym samym nie mógł być przedmiotem odrębnej do gruntu własności (por. art. 47 § 1 k.c.). Stan ten uległ zmianie dopiero w konsekwencji zadziałania normy zawartej w art. 5 dekretu warszawskiego, ale ta zaktualizowała się w odniesieniu do spornej nieruchomości dopiero w efekcie wspomnianej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydanej kilka lat po decyzji Wojewody. Nie sposób zatem przyjąć, że orzekając w roku 1991 organ wojewódzki, niejako uprzedzając konsekwencje przyszłych zdarzeń prawnych, wbrew art. 47 § 1 i art. 48 k.c., orzekł o nabyciu z mocy prawa przez gminę własności jedynie nieruchomości gruntowej, pozostawiając przy Skarbie Państwa, własność posadowionego na działce budynku. Rację ma zatem skarżący, że tak zdefiniowany jak w decyzji Wojewody przedmiot rozstrzygnięcia ("nieruchomość położona przy ul [...], oznaczona jako działka ew. nr [...]") odnosił się zarówno do gruntu jak i posadowionego na nim budynku. To zaś oznacza, że ze względu na retroaktywny skutek prawny decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 r., a więc restytucję z mocą wsteczną tytułu własności osób fizycznych do budynku i zerwania zasady superficies solo cedit, decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] w zakresie odnoszącym się do budynku (stanowiącego własność prywatną) narusza art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności w części obarczonej ww. wadą, o ile oczywiście w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, będąca konsekwencją niewłaściwie ustalonego i rozważonego przez Ministra stanu faktycznego sprawy, narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , w stopniu mającym wpływ na jej wynik. A to prowadzić musi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak też uchylenia, na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obarczonej tożsamymi wadami prawnymi poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2013 r. Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się w istocie do dokonania oceny skutków prawnych wywołanych decyzją Wojewody [...] w aspekcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.pa. i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń podjęcia stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a bądź art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.