I SA/Wa 1494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku ,Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. K. na postanowienie Prezydenta W. z [...] stycznia 2017 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], działka nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent W. postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość, do czasu rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1962 r., nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Na postanowienie Prezydenta zażalenie złożyła L. K. Po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy dawnej ul. [...], hip. nr [...], działka nr [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Pismem złożonym [...] kwietnia 2011 r. L. K., jako jedna z następczyń prawnych L. B., wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Wojewoda wyjaśnił, że L. K. [...] sierpnia 2005 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia1962 r., którym odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie toczy się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa i nie zostało jeszcze zakończone. Organ odwoławczy podniósł, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. skargę złożyła L. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a zatem także zawieszenia postępowania; - naruszenie art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie przez Prezydenta W. czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna, prawomocna i tworzy ogólnie obowiązujący stan prawny. Oznacza to, że sprawa została już merytorycznie rozstrzygnięta, a zatem zakończona i nie stanowi przeszkody dla ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie skarżącej, za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie można uznać rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r. Zagadnienie wstępne jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Skarżąca podniosła, że zagadnieniem wstępnym nie jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która nie pozostaje w bezpośrednim związku z zawieszonym postępowaniem. Nie dotyczy bowiem, istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, ani też nie wynika wprost z przepisów prawa materialnego konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej. Nie wpływa to zatem w żadnym stopniu na rozpatrzenie sprawy głównej. Tożsamość nieruchomości w obu postępowaniach nie jest wystarczającym powodem, dla uznania, iż pozostawanie w toku jednego postępowania stanowi przeszkodę, powodującą konieczność zawieszenia drugiego postępowania. Istotnym dla sprawy jest również fakt, iż skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji 23 sierpnia 2005 r., natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. Miedzeszyńskiej 72 złożyła 5 kwietnia 2011 roku. Już z samego faktu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie wcześniejszym, niż wniosek o ustalenie odszkodowania wynika, iż okoliczności tej nie można poczytywać za zagadnienie wstępne, bowiem nie pojawiło się w toku postępowania o ustalenie odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1962 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r., co oznacza, że ma ono charakter ostateczny. Nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, wobec czego wywołuje określone skutki prawne. Skoro kwestia będąca zagadnieniem wstępnym została już rozstrzygnięta, to nie zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Skarżąca ponadto podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest czynnością o charakterze materialnym, gdyż nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, lecz jedynie stwierdza, czy decyzja była wydana w sposób prawidłowy pod względem formalnym. Skarżąca przywołała orzecznictwo dotyczące kwestii zawieszenia postępowania i zagadnienia prejudycjalnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Wskazać należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, jakim jest kwestia odmowy ustanowienia byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] zostało ostatecznie rozstrzygnięte orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1962 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r. Zauważyć więc należy, że orzeczenie Prezydium objęte jest wynikającą z art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą do czasu jego uchylenia. Sam fakt zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego (i to przed złożeniem wniosku o odszkodowanie) nie stwarza braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej, tj. sprawy o odszkodowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie. W wyroku z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne". Pogląd taki również został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07 oraz z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1696/14. Z przyczyn wyżej omówionych, w przedmiotowej sprawie, organy niewłaściwie oceniły wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i orzeczenia dekretowych, tym bardziej, że dotychczas nie doszło do stwierdzenia ich nieważności. Dlatego trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obydwu instancji przepisu art. 97 § 4 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania w sprawie o odszkodowanie. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.