I SA/Wa 1495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości H., gmina P., obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], pochodzącej z księgi wieczystej "[...] ", stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z. G. Wojewoda [...] wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P. prawa własności opisanej uprzednio nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z. G.. Uasadnił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Z. G. i pozostawała we władaniu Gminy P., jako droga powszechnego korzystania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. G., zarzucając naruszenie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie błędnego ustalenia: zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz władania publicznoprawnego ww. nieruchomością w tej dacie. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. Organ powołując treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż M. i Z. małżonkowie S. nabyli własność nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2, ujętą w księdze hipotecznej nr [...] pod nazwą "[...] " powiatu G., gmina [...]. Przedmiotowa nieruchomość została podzielona na działki: o nr [...], stanowiącą użytki rolne zabudowane, grunty orne i sad, o pow. [...] ha oraz działkę nr [...] stanowiącą drogi i rowy o pow. [...] ha. Natomiast z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z. G.. Przy czym zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa W. nr [...], poz. [...]) droga publiczna - ul. [...] stanowiła drogę gminną. Zgodnie zaś art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga utrzymała status drogi publicznej gminnej. Organ wskazał ponadto, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W ocenie Ministra z porównania mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. P. (przedstawiającej przebieg granic działki według stanu na 1979 r.) z mapą, sporządzoną przez geodetę uprawnionego K. K., wpisaną dnia 11 września 2001 r. do ewidencji zasobu powiatowego wynika, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Powyższe ustalenia korespondują ze znajdującą się w aktach sprawy opinią geodezyjną z dnia [...] czerwca 2014 r., z której wynika, iż przedmiotowa działka jest od [...] r. do dnia dzisiejszego zajęta pod drogę publiczną, jak również ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...]. Minister uznał, że przesłanka władania przez podmiot publiczny również została spełniona, bowiem udokumentowane władanie winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega, a nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego). Na takie rozumienie art. 73 także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60), jak i sądy administracyjne. Ponadto władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., z którego wynika, iż działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Gminy P., polegającym na bieżącym utrzymaniu drogi, w tym odśnieżaniu i dokonywaniu bieżących remontów nawierzchni. Urząd Gminy w P. zlecał Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej P. sezonowe wykonanie profilowania dróg lokalnych gminnych wraz z niezbędnym uzupełnieniem pospółką. Ponadto zawierają one umowę z dnia 15 września 1997 r., zlecająca bieżące utrzymanie dróg lokalnych gminnych, jak też protokół z zeznań, w którym Z.S., T. P. oraz E. D. stwierdzają, iż przedmiotowa droga była profilowana i wyrównywana przez Gminę P, przed 1998 r. aż do 2012 r. Zdaniem Ministra zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Z. G. Skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących, m.in: - potwierdzenia nieprawdy odnośnie istnienia działki [...], zajętej pod drogę publiczną (w ocenie skarżącej zajęta jest przez podwórko), - władaniem nią bez umowy przez gminę, - niewłaściwą interpelację decyzji Sądu z dnia [...] kwietnia 2013 r., - powoływanie się na uchwałę z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] o istnieniu drogi o długości [...] m na działce o długości [...] m – rolnej i jej niewłaściwą interpretację, - niespełnienie wymogów art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. i zbudowanie w dniu 4-5 kwietnia 2001 r. drogi, rozbierając wał ochronny rowu melioracyjnego, - powoływanie się na mapę sporządzoną przez A. P., która została prawdopodobnie sporządzona na podstawie ewidencji gruntów, prowadzonej przez Panią P., zatrudnioną w urzędzie Gminy P., - niewłaściwą interpretację pomiarów dokonanych na gruncie przez geodetę K. K., który udowodnił, zbudowanie drogi na prywatnym gruncie. Ponadto wskazała, że po zbudowaniu drogi na rowie melioracyjnym, który stanowił jej własność, nadano jej ww. numer. Skarżąca opisała także swoją sytuację życiową, na którą wpływ wywarły toczące się postępowania, dotyczące przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, bowiem w jego ocenie podniesione zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2016 r. skrżąca wskazała, że jej działkę dzielą od ulicy [...] działki sąsiadów, a droga na jej terenie nie jest zaplanowana. Po prostu nastąpiła pomyłka i nieprawidłowości te są ujęte w ewidencji gruntów. Z tego względu w tym miejscu została zbudowana droga. Odpowiadając na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. własności nieruchomości położonej w miejscoowści H., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę gminną – ul. [...]. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w dniu 31 stycznia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej – Z. G. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] posiadała status drogi publicznej i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są mapy, jedna sporządzone przez przez geodetę uprawnionego A. P. przedstawiajaca przebieg ul. [...] według stanu na 1979 r. oraz mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego K. K., wpisana w dniu 11 września 2001 r. do ewidencji zasobu powiatowegopod nr [...]. Z porównania tych map wynika, że nierucghomość stanowiaca działkę nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Prawidłowo również organ zwrócił uwagę, że powyże wynika również z opinii geodezyjnej z dnia 30 czerwca 2014 r. sporządzonej przez godetę uprawnionego P. J. oraz z uzasadnienia do postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...]. Dokumenty te oceniane we wzajemnej łączności potwierdzają, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Skarżaca kwestionuje wartość dowodową ww. dowodów, ale jej twierdzenie w tym zakresie są gołosłowne i oparte wyłącznie na subiektywnej opinii jej samej, nie popartej żadnymi materialnymi dowodami. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629 ze zm. ) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W tych realiach przeciwne twierdzenia skarżącej, niż wynikające z ww. dowodów, nie mogą odnieść skutku. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ( Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]) ulica [...] została zaliczona do kategorii drogę publicznych gminnych. Stanowisko skarżącej, że to zaliczenie nie dotyczyło spornej działki, gdyż ul. Iwa nie miała krótszy przebieg i nie biegła już przy nieruchomości skarżącej należy uznać również za gołosłowne i nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z map sporządzonych przez geodetów A. P. i K. K., map sporządzonych w postępowaniach administracyjnych dotyczących E. i L. D. oraz z pisma samej skarżącej z dnia 23 października 1979 r. dotyczącego wyrażenia zgody na przeprowadznnie nad jej działką we wsi H. przy ul. napowietrznej linii elektrycznej zdaniem wynika właśnie fakt, że uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. dotyczyła również działki nr [...]. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta wykonywał faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2014r., z którego wynika, iż działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Gminy P., pism z dnia [...] kwietnia 1996 r. i z dnia 3 kwietnia 1997 r. wskazujących na zlecenie przez Urząd Gminy P. sezonowego wykonywania profilowania dróg lokalnych gminnych ( w tym ul. [...]) wraz z niezbędnym uzupełnieniem pospółką w zakresie określonym przez gminę, umowy z dnia [...] września 1997 r., z której wynika, że gmina P. zleciła bieżące utrzymanie dróg lokalnych miejskich i gminnych polegające na bieżącym utrzymaniu drogi, w tym dokonywaniu bieżących remontów nawierzchni jak też protokół z zeznań świadków, w którym Z. S., T. P. oraz E. D. stwierdzają, iż przedmiotowa droga była profilowana i wyrównywana przez Gminę P. przed 1998 r. aż do 2012 r. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że to podmiot publiczny, a nie była właścicielka nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – gminną to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem, wbrew temu co sugeruje pełnomocnik skarżący, wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na koniec sad chciałby podnieść, że widoczny jest konflikt istniejący pomiędzy skarżącą a Gminą P., wyrażający się wielu procesach toczących się przed sądem powszechnym ( sprawy dotyczące zasiedzenie, wznowienia postępowania uwłaszczeniowego, drogi koniecznej, zapłaty odszkodowania) jak też postępowniach administracyjnych. W niniejszej sprawie sąd się tymi kwestiami nie zajmował,ocena sądu dotyczyła jedynie oceny spełnienia bądź nie przesłanek określonych w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2000 r., w sprawie sygn. P 5/99 ( publik. Internet), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zastosowanie przez ustawodawcę wywłaszczenia z mocy prawa było uzasadnione potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. To postępowanie miało zatem określone ramy, różniące się od postępowań cywilnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.