I SA/Wa 1496/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę. 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. D. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu uzasadnionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], odmawiającą przyznania T. G. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w lipcu 2006 r. na leki w kwocie [...] złotych. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Prezydent W. odmówił T. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykup leków w kwocie [...] zł (z tytułu recepty z dnia 6 lipca 2006 r.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. Na powyższą decyzję T. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1780/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł m.in., iż obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę było szczegółowe wyjaśnienie, czy przyznanie pomocy na zakup leków, biorąc pod uwagę ich cenę, stanowi uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Sądu organ rozpatrujący sprawę nie dokonał wystarczającego wyjaśnienia w/w kwestii. Ponadto należało ustalić, czy zakup leków stanowi uzasadnioną potrzebę dla skarżącej oraz skonfrontować wniosek z możliwościami finansowymi ośrodka biorąc pod uwagę, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną, w tym na zasiłki celowe specjalne i jak nimi rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych gminy należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r, nr [...] Prezydent W., rozpatrując ponownie wniosek skarżącej, orzekł o odmowie przyznania T. G. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w lipcu 2006 r. na leki w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wskazując na ograniczone środki na wykup leków oraz na "opaczną" interpretację zapisów art. 41 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie oceny rzeczywistego stanu rodziny oraz jej stanu zdrowia, a także nie uwzględnienie okoliczności uzasadniających udzielanie środków na refundację leków. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie przekroczył granice uznania. Skarżąca musi bowiem zdawać sobie sprawę z faktu, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Ośrodki zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Organ I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób jasny i wyczerpujący wskazał przyczyny powodujące odmowę przyznania postulowanego przez T. G. specjalnego zasiłku celowego na leki w kwocie [...] zł. Stwierdził, że biorąc pod uwagę konieczność przyjmowania przez skarżącą stałych leków oraz fakt, iż nie jest ona w stanie wykupywać wszystkich leków ze środków własnych, Ośrodek przyznał pomoc z przeznaczeniem na leki w miesiącu lipcu 2006 r. w wysokości [...] zł - według wycenionych recept. Ośrodek nie ma obowiązku refundować swoim podopiecznym wszystkich kupowanych przez nich leków. Kwestia przyznania zasiłku celowego na zakup leków jest więc tzw. rozstrzygnięciem uznaniowym, dlatego też należało rozważyć, które z leków, wpisanych na recepty mają znaczenie podstawowe dla zdrowia skarżącej, a które mają charakter dodatkowy i uzupełniający. Biorąc pod uwagę powyższe kryterium organ uznał, że leki typu: [...] (środek przeciwdepresyjny, zmniejszający stany napięcia i lęku), [...] (lek ziołowy poprawiający pamięć), magnez (o właściwościach przeciw stresowych oraz stosowany przy niedoborach i przy skurczach mięśni) nie są lekami ratującymi życie. Skarżąca może i powinna zaspokoić powyższą potrzebę z posiadanych środków własnych, tym bardziej, że co miesiąc otrzymuje wsparcie w postaci zasiłków celowych i celowych specjalnych oraz zwrotnych. Tak więc T. G. w sposób ciągły uzyskiwała i uzyskuje pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej, a sytuacja skarżącej jest przedmiotem stałej uwagi Ośrodka, co potwierdza aktualizowany na bieżąco wywiad środowiskowy. W ocenie organu na uwagę zasługuje również fakt, iż tylko w miesiącu lipcu, w którym przedłożono receptę celem uzyskania refundacji w postaci specjalnego zasiłku celowego na leki, T. G. łącznie otrzymała pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej na kwotę [...] zł (w tym kwotę [...] zł na zakup leków), a zatem nie można powiedzieć, iż nie znajduje się ona pod szczególną opieką ośrodka pomocy społecznej, który w sposób stały dostarcza stronie koniecznej pomocy w ramach posiadanych środków. Jak wynika z akt sprawy w miesiącu lipcu 2006 r. Ośrodek Pomocy Społecznej posiadał środki na kwotę 63 361,40 zł na specjalne zasiłki celowe, z których udzielił pomocy finansowej 208 rodzinom, a średnia wysokość udzielonej pomocy finansowej wyniosła 304,62 zł. Zdaniem organu odwoławczego, porównanie średniej kwoty pomocy udzielanej innym rodzinom oraz pomocy uzyskanej przez T. G. jednoznacznie wskazuje, iż w żadnym wypadku nie może ona czuć się poszkodowana, jeśli chodzi o zakres udzielonej - nie tylko w lipcu 2006 r. - pomocy ( w sierpniu 2006 r. łączna kwota pomocy wyniosła [...] zł ). Na potwierdzenie powołanej tezy organ wskazał na art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm. ), zgodnie z którym: 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich pożądanej. Ośrodek Pomocy Społecznej wziął pod uwagę jej trudną sytuację rodzinną, co znajduje wyraz w udzielonej, nie tylko w lipcu 2006 r., pomocy. Ośrodek przy wysokości udzielonej pomocy musiał jednakże również wziąć pod uwagę potrzeby innych klientów tego Ośrodka, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym samym czasie po pomoc oraz ograniczone środki finansowe jakimi dysponował na pomoc społeczną. W ocenie organu odwoławczego nie jest również trafny zarzut skarżącej, dotyczący zaniechania oceny rzeczywistego stanu rodziny oraz okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Po pierwsze, Ośrodek Pomocy Społecznej stale aktualizuje wywiad środowiskowy, a zatem posiada stan wiedzy konieczny do rozstrzygania wszelkich wniosków o pomoc składanych przez stronę. Po drugie nie można postawić Ośrodkowi zarzutu, iż nie udziela jej pomocy, gdyż zestawienie takiego zarzutu z oczywistym faktem nieustannej pomocy, jaka udzielana jest stronie oraz znacznego wymiaru tej pomocy, czyni taki zarzut oczywiście bezzasadnym. Faktem jest natomiast, iż Ośrodek nie czyni zadość wszystkim wnioskom składanym przez T. G., ale biorąc pod uwagę ilość tych wniosków oraz konieczność zapewnienia środków dla wszystkich klientów ośrodka - nie jest to obiektywnie możliwe. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 28 listopada 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek zaniechania całościowego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dokładnego zbadania jej sytuacji życiowej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające przyznanie zasiłku celowego. Ponadto zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego m. in. poprzez nie wyjaśnienie w wyczerpujący sposób stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również odmienne rozstrzyganie w analogicznych sytuacjach faktycznych oraz wydawanie niekonsekwentnych decyzji w stosunku do decyzji wcześniejszych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie przyznania T. G. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2006 r. na leki - w kwocie [...] złotych. Dokonując tej kontroli, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, bowiem oba rozstrzygnięcia nie naruszają prawa. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwana dalej "ustawą" - na podstawie której wydano zaskarżone decyzje - w art. 2 i 3 stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Przyznanie zasiłku uzależnione jest od tego, czy miesięczny dochód osoby lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza - obecnie - kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", zaś zgodnie z art.6 pkt 3 ustawy, dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Prawidłowo przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, iż kryterium dochodowe upoważniające do ubiegania się o świadczenia zostało przekroczone. Poza sporem jest, że dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł, czyli przekracza kryterium dochodowe. Skarżąca ma na utrzymaniu małoletniego syna, stanowią oni dwuosobową rodzinę, a zatem kryterium dochodowe w przypadku tej rodziny wynosi 702 zł. Ponadto organy trafnie uznały, iż w sprawie nie zostały również spełnione warunki do przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w art. 41 ustawy (specjalny zasiłek celowy). Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny nie jest obligatoryjna, lecz ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego "uznania administracyjnego". Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Natomiast, jeżeli decyzja w tej materii została wydana prawidłowo w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Podkreślić należy, iż treść przepisu w sposób nie mogący budzić wątpliwości, przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby taki uzasadniony przypadek wystąpił. Sąd pragnie podkreślić, iż podziela stanowisko wyrażone zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak i przez Prezydenta W., że w przypadku T. G. brak jest przesłanek do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jak bowiem zasadnie wskazały organy, przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. W tej kwestii, z uzasadnień decyzji organów wynika, że tylko w miesiącu lipcu 2006 r. - w którym przedłożono receptę celem uzyskania refundacji w postaci specjalnego zasiłku celowego na leki – T. G. łącznie otrzymała pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej na kwotę [...] zł. (w tym kwotę [...] zł na zakup leków), a średnia wysokość pomocy finansowej udzielonej przez gminę 208 rodzinom wyniosła w tym miesiącu 304,62 złote. Jak wynika zatem z powyższego – pomoc finansowa udzielona skarżącej była siedem razy większa, niż średnia wysokość pomocy udzielonej przez Ośrodek innym rodzinom. Ponadto organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że leki typu: [...] nie są lekami ratującymi życie, nie mają one również podstawowego znaczenia dla zdrowia skarżącej, lecz mają charakter dodatkowy i uzupełniający. Są to środki lecznicze, które każdy może kupić bez recepty w aptece w celu poprawy swojego stanu zdrowia. Wobec tego, taki zakup skarżąca może zrealizować z własnych środków. Podkreślenia wymaga również fakt, iż ustawa o pomocy społecznej zakłada, że zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie strony w zaspakajaniu jej potrzeb bytowych, ale udzielanie jej pomocy po to, aby jak najszybciej była w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie (aktywizacja). Zatem niedopuszczalna jest sytuacja, w której osoba korzystająca z pomocy społecznej, traktuje tę pomoc jako trwałe źródło dochodu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie można postawić organom orzekającym w sprawie zarzutu, że powierzchownie rozpatrzyły sprawę i nierzetelnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, szczegółowo wyjaśniły kwestie wynikające ze wskazań Sądu, dokonały też ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich -w świetle ustawy o pomocy społecznej - uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Oceny tej dokonały w sposób prawidłowy uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...] złotych. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały wyczerpująco uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art.151 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.