I SA/Wa 1497/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. nr KOC/198/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2020 r. nr UD-IV-WNI-H.6826.41.2019.KOK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Kolegium") postanowieniem z 26 marca 2021 r. nr KOC/198/Zs/21, po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej jako "skarżąca" lub "Spółdzielnia") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 30 listopada 2020 r. nr UD-IV-WNI.H.6826.41.2019.KOK o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr nr [...] w obrębie [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Spółdzielnia wnioskiem z 2 stycznia 2019 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], przekształciło się w prawo własności. Prezydent postanowieniem z 30 listopada 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści i wskazał, że wśród działek wchodzących w skład ww. nieruchomości znajdują się, m.in. dz. nr [...] stanowiąca fragment wału przeciwpowodziowego Wisły oraz dz. nr [...] i nr [...] o przewidzianej funkcji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - dojazd (ulica dojazdowa). Z kolei w ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej dz. nr [...] i nr [...] oznaczone są jako drogi (symbol dr). W ocenie Prezydenta, prawnie niedopuszczalne jest, by nieruchomość składająca się z kilku działek była przedmiotem różnorodnych praw. Dlatego w sytuacji, gdy część działek nie spełnia warunków ustawowych prawo użytkowania wieczystego całej nieruchomości nie może podlegać przekształceniu we własność. Skarżąca w zażaleniu na ww. postanowienie podniosła, że Prezydent nieprawidłowo potraktował każdą z działek jako odrębną nieruchomość. Co więcej, na części działek są obiekty i urządzenia umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. pominięcie posiadanych dokumentów (operatów szacunkowych) wskazujących na mieszkalny charakter nieruchomości. Kolegium postanowieniem z 26 marca 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Przywołało treść art. 217, art. 218 i art. 219 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040), powoływanej dalej jako "ustawa z 20 lipca 2018 r.". Wskazało następnie, powołując się na treść księgi wieczystej, że przedmiotowa nieruchomość składa się z działek: 1) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 2) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 3) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 4) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 5) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 6) [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 7) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 8) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 9) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 10) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 11) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 12) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 13) nr [...], ulica [...], [...], sposób korzystania DR - drogi i 14) nr [...], ulica [...], [...], [...], sposób korzystania TR - tereny różne. Organ dodał, że obszar całej nieruchomości wynosi 1,0226 ha. Kolegium podniosło, że ustalenia wynikające z księgi wieczystej potwierdzają wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Przy tym dz. nr [...] została w ewidencji oznaczona jako użytek dr oraz B - zabudowana budynkiem o funkcji innej niż mieszkalna. Z ewidencji wynika również, że dz. nr [...] jest zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej, natomiast dz. nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowane są budynkami o funkcji innej niż mieszkalna. Ponadto powierzchnia budynków o charakterze innym niż mieszkalny nie przekracza 30% powierzchni wszystkich budynków położonych na tej nieruchomości. W ocenie organu, Prezydent dokonał błędnej wykładni pojęcia nieruchomości gruntowej. Działki nr [...], choć niezabudowanej, nie można bowiem traktować jako odrębnej nieruchomości. Znajduje to potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13. Skoro zatem dz. nr [...] wymieniona jest w księdze wieczystej obok innych działek, to stanowi ona jedynie część gruntu w rozumieniu art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. i jako taka nie musi być zabudowana, by doszło do przekształcenia (skoro nieruchomość ta w innej części jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i spełniony został warunek nieprzekroczenia 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków przez inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane). Zdaniem Kolegium, przekształcenie ww. nieruchomości wykluczają jednak zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Centrum Nr 496/XXXVI/2000 z 28 sierpnia 2000 r. W § 20 ww. uchwały ustalono bowiem podstawowy układ komunikacji pieszej, do której zalicza się ciągi pieszo-jezdne oznaczone, m.in. symbolem 43KP. W zakresie komunikacji rowerowej plan ustala obowiązek wprowadzania wydzielonych ścieżek rowerowych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszych oznaczonych, m.in. symbolem 43KP (§ 21 uchwały). Z kolei w § 36 uchwały wyznaczono zasięg miejskich terenów wypoczynku obejmujący, m.in. ciąg pieszy wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły (43KP). Z powyższego wynika, że funkcją dz. nr [...] (oznaczonej symbolem 43KP) jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ciąg pieszo-rowerowy. W tej sytuacji organ podzielił ocenę Prezydenta, że w tym zakresie część nieruchomości nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe i nie może ulec przekształceniu. Organ nie podzielił natomiast stanowiska, by drogi oznaczone nr [...] i nr [...] były drogami publicznymi. W aktach brak jest bowiem uchwał zaliczających ul. [...] i ul. [...] do dróg gminnych. Końcowo Kolegium podniosło, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 218 K.p.a. przez pominięcie oceny posiadanych dokumentów (operatów szacunkowych) wskazujących na mieszkalny charakter nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony w innym celu i na podstawie innych przepisów nie może być bowiem przydany do oceny aktualnego charakteru zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia wnosząc o jego uchylenie i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając Kolegium naruszenie: 1) art. 6 K.p.a. przez niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie wszystkich niezbędnych w sprawie przepisów prawa oraz kierunku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasad stosowania ustawy z 20 lipca 2018 r., w zakresie definicji gruntu, nieruchomości, obowiązku organu zbadania stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich niejasności oraz oparcia przez organy swoich działań i decyzji, tj. w tym wypadku wydawanego zaświadczenia, a następnie wydanego przez organ postanowienia na aktualnym stanie faktycznym oraz wszystkich dostępnych danych odzwierciedlających stan faktyczny, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności postępowania, która jest podstawową zasadą postępowania administracyjnego, 2) art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności, tak faktycznych jak i prawnych, tj. niezbadanie stanu faktycznego sprawy i wszelkiej dostępnej dokumentacji, ewentualnych wątpliwości stanu faktycznego niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społeczny i słusznego interesu obywateli, 3) art. 217 i art. 218 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. i potwierdzenie faktu albo stanu prawnego wynikających nie tylko z prowadzonej ewidencji, rejestrów, a także z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu wydającego zaświadczenie, w szczególności w zakresie funkcji przedmiotowego budynku i gruntu zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., 4) przepisów prawa procesowego, przez pominięcie wszelkich znajdujących się w posiadaniu organu oraz skarżącej planów, decyzji, inwentaryzacji powykonawczej, potwierdzających że na działkach gruntu, co do których skarżąca stara się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia znajdują się urządzenia infrastruktury (budowlane), służące funkcjom mieszkaniowym wszystkich budynków mieszkalnych na całej nieruchomości, 5) art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i ust. 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 6) art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną interpretację lub niezastosowanie, wyrażającą się w pominięciu ustawowej definicji urządzeń budowlanych, przez które to urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, co skutkowało niezakwalifikowaniem przez organ wszelkich urządzeń położonych na danej nieruchomości jako urządzeń potrzebnych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, 7) art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami decydują funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków, mimo że art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. jasno określa, które grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe i ustawa ta nie odsyła do innych przepisów, by ustalić, jakie grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe, a określa to wprost w art. 1 ust. 1, 8) § 7 uchwały Rady Gminy Warszawa-Centrum nr 496/XXXVI/2000 z 28 sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewzięcie pod uwagę, że nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych w całości pod budownictwo mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżąca w piśmie procesowym z 12 lipca 2021 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/21 oddalił skargę podzielając ocenę organów, że w odniesieniu do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nie można jej uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Sąd podał, że wniosek skarżącej o przekształcenie dotyczył nieruchomości składającej się z 14 działek o łącznej pow. 1,0226 ha, w tym dz. nr [...] o pow. 2 914 m2. Z ww. księgi wynika, że działka ta jest w niej oznaczona jako tereny różne ("Tr"). Identyczne oznaczenie zawierają również wpisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla tej działki. Z kolei ze znajdującego się w aktach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że funkcją ww. działki (oznaczonej w tym planie symbolem "43KP") jest ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły. Sąd stwierdził, że jak trafnie podniósł organ, w ustawie z 20 lipca 2018 r. nie zdefiniowano pojęcia nieruchomości. Zatem do tej definicji należy stosować art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", zgodnie z którym "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Z kolei stosownie do art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Sąd podzielił pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13 (OSNC 2013/9/108), że uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że wymieniona obok innych działek w księdze wieczystej dz. nr [...] stanowi jedynie część gruntu w rozumieniu art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. Zatem sama okoliczność braku zabudowy tej działki nie stanowi przeszkody do przekształcenia nieruchomości. Taką przeszkodę stanowią jednak zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że funkcją dz. nr [...] (oznaczonej symbolem "43KP") jest ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły. Z uwagi na to, części przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe". Tym samym nie można stwierdzić, że nieruchomość ta podlega przekształceniu na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. W ocenie Sądu, na prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie mogła mieć wpływu podniesiona przez Spółdzielnię argumentacja o faktycznym posadowieniu na ww. części dz. nr [...] terenu zielonego, boiska i placu zabaw dla dzieci, czy zbiorników (zagłębień) służących zbieraniu wód opadowych z ulic [...], a także o pominięciu przez organy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 218 K.p.a. ustaleń zawartych w posiadanych dokumentach (operatach szacunkowych), dotyczących mieszkalnego charakteru tej nieruchomości. Ponadto, Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego z 4 stycznia 1984 r. oraz operatu szacunkowego z 30 września 2016 r., z uwagi na to, że dokumenty te znajdują się już w tych aktach, a więc przeprowadzenie dowodu z nich jest zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA")wyrokiem z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1312/22, na skutek skargi kasacyjnej Spółdzielni, uchylił wyrok z 13 stycznia 2022 r. i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że trafnie organ wywodził, że prawnie niedopuszczalne jest, by nieruchomość składająca się z kilku działek ewidencyjnych była przedmiotem różnorodnych praw. Dlatego, gdy część działek nie spełnia warunków ustawowych, prawo użytkowania wieczystego całej nieruchomości nie może podlegać przekształceniu we własność. Jedna nieruchomość ujawniona w danej (jednej) księdze wieczystej nie może mieć bowiem różnych tytułów właścicielskich (użytkowania wieczystego i własności). NSA wskazał dalej, że Sąd I instancji uznał, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r., a to ze względu na wchodzącą w jej skład dz. nr [...], co do której przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalają funkcję oznaczoną symbolem "43KP", tj. ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły. W konsekwencji cała nieruchomość nie może podlegać przekształceniu na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. Odnosząc się do powyższego NSA zauważył, że jeśli chodzi o rozstrzygnięcie, na jakiej podstawie należy ustalić, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, to co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Innymi słowy dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku powinna mieć zatem pierwszeństwo przy ustalaniu przesłanek warunkujących przekształcenie. W praktyce wątpliwości co do zakresu tego związania mogą powstać w przypadku kolizji między stanem faktycznym nieruchomości a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy do tej ewidencji oraz powiązanej z nią kartoteki budynków, o której mowa w § 36a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), czy poprzednio obowiązującego § 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r poz. 393), często są bowiem wpisami historycznymi, nieuwzględniającymi niejednokrotnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu, czy też zmian stanu prawnego wynikających z kolejnych nowelizacji przepisów ustawowych. W takich sytuacjach należy dopuścić odstępstwo od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Wpis do ewidencji gruntów nie pełni zatem na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów komentowanej ustawy nie mają jednak żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcje budynków ujawnione w księgach wieczystych mogą mieć natomiast znaczenie jedynie pomocnicze, w sytuacji gdy w konkretnym przypadku przesłanki do przekształcenia nie będą mogły zostać ustalone przy wykorzystaniu innych dokumentów i rejestrów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Reasumując, wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Oceniając spełnienie przesłanek, należy uwzględnić także prawomocne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wpływające na funkcję budynku znajdującego się na nieruchomości. Takimi decyzjami będą w szczególności decyzja o pozwoleniu na użytkowanie czy decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy NSA za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ocenę organu, że jedyną przeszkodą w przekształceniu były przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi funkcją dz. nr [...] (oznaczonej w planie symbolem "43KP") jest ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły. Wychodząc z takiego założenia, Sąd I instancji pozostawił poza zakresem orzekania ustalenie, czy dz. nr [...] może stanowić strukturalną i funkcjonalną całość służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nie można było przyznać racji Sądowi I instancji, że na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu podniesiona w skardze argumentacja o faktycznym posadowieniu na ww. części nieruchomości (tj. dz. nr [...]) terenu zielonego, boiska i placu zabaw dla dzieci czy zbiorników (zagłębień) służących zbieraniu wód opadowych z ulic [...], a także pominięciu przez organy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 218 K.p.a., ustaleń zawartych w posiadanych dokumentach dotyczących charakteru przedmiotowej nieruchomości, z zastrzeżeniem powyższych rozważań. NSA dodał, że niewątpliwie przeszkodą w przekształceniu byłoby posadowienie na ww. działce ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły, przeznaczonego do użytku publicznego albo, na co wskazał Prezydent, okoliczność, że działka ta stanowi fragment wału przeciwpowodziowego. Poza zakresem rozważania Sądu I instancji znalazły się także ustalenia organów odnośnie do wchodzących w skład nieruchomości dz. nr [...] i nr [...], co do których organy ustaliły, że stanowią one ulice dojazdowe, przy czym nie stanowią one dróg publicznych. Ocena w powyższym zakresie ma istotne znaczenie, jeśli uwzględni się, że – jak ustaliły organy – przedmiotowa nieruchomość w innej części jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i spełniony został warunek nieprzekroczenia 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków o charakterze innym niż mieszkalny przez inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane położone na przedmiotowej nieruchomości (art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r.). NSA zauważył, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, by przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie. Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Wskazane obiekty muszą jednak znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny, jak również istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi. NSA zwrócił dalej uwagę, że art. 218 § 2 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w koniecznym zakresie. Może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Niezależnie od zasadniczej roli jaka przypisuje się w tym postępowaniu danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres takiego postępowania wyjaśniającego będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. To potwierdzenie na podstawie akt sprawy nie musi dotyczyć koniecznie akt znajdujących się w fizycznym posiadaniu organu. W konsekwencji NSA uznał, że mimo tego, że niniejsze postępowanie – dotyczące wydawania zaświadczenia - było prowadzone na podstawie art. 217 – art. 220 K.p.a., to jednak w jego ramach powinny być stosowane zasady ogólne Kodeksu. NSA wskazał na koniec, że w ponownym postępowaniu Sąd I instancji dokona oceny przesłanki warunkującej przekształcenie według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego z pominięciem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą Sądu I instancji będzie odnieść się do zarzutów skargi w kontekście przedstawionej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. i związku funkcjonalnego pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez obiekty znajdujące się na dz. nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W niniejszej sprawie NSA w wyroku z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1312/22 przesądził kilka kwestii poruszonych w zaskarżonym postanowieniu, a które to doprowadziły organ do uznania, że brak było podstaw do wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. NSA zauważył mianowicie, że: 1. prawnie niedopuszczalne jest, by nieruchomość składająca się z kilku działek ewidencyjnych była przedmiotem różnorodnych praw. Dlatego w sytuacji, gdy część działek nie spełnia warunków ustawowych, prawo użytkowania wieczystego całej nieruchomości nie może podlegać przekształceniu we własność. Jedna nieruchomość ujawniona w danej (jednej) księdze wieczystej nie może mieć bowiem różnych tytułów właścicielskich (użytkowania wieczystego i własności); 2. dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku powinna mieć zatem pierwszeństwo przy ustalaniu przesłanek warunkujących przekształcenie. Wpis do ewidencji gruntów nie pełni jednak na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu; 3. dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów komentowanej ustawy nie mają żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4. funkcje budynków ujawnione w księgach wieczystych mogą mieć znaczenie jedynie pomocnicze, w sytuacji gdy w konkretnym przypadku przesłanki do przekształcenia nie będą mogły zostać ustalone przy wykorzystaniu innych dokumentów i rejestrów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Oceniając spełnienie przesłanek, należy uwzględnić także prawomocne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wpływające na funkcję budynku znajdującego się na nieruchomości. Takimi decyzjami będą w szczególności decyzja o pozwoleniu na użytkowanie czy decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd ponownie rozpoznający sprawę, zobowiązany został zaś przez NSA do dokonania oceny przesłanki warunkującej przekształcenie według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego z pominięciem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też do odniesienia się do zarzutów skargi w kontekście wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. i związku funkcjonalnego pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez obiekty znajdujące się na dz. nr [...]. Przechodząc zatem do rozpoznania sprawy w zakresie wytyczonym przez NSA zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2028 r., z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 2 ww. ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub; 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W myśl art. 1a, przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych, czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy (vide Ł. Sanakiewicz Art. 1 w: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Inaczej mówiąc, celem ustawy z 20 lipca 2018 r. jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą. Kwestii powyższych, w szczególności w odniesieniu do dz. nr [...], organy jednak nie zbadały w sposób wyczerpujący. Zauważyć należy, że przedmiotowa nieruchomość o pow. 1,0226 ha, objęta jedną księgą wieczystą nr [...], składa się z 14 działek: 1) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 2) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 3) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 4) nr [...], ulica [...], sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 5) nr [...], ulica [...] 2, sposób korzystania B - tereny mieszkaniowe, 6) nr 19, ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 7) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 8) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 9) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 10) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 11) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 12) nr [...], ulica [...], sposób korzystania DR - drogi, 13) nr [...], ulica [...], [...], sposób korzystania DR - drogi i 14) nr [...], ulica [...], [...], [...], sposób korzystania TR - tereny różne. Ustalenia wynikające z księgi wieczystej potwierdzają wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Przy tym dz. nr [...] została w ewidencji oznaczona jako użytek dr oraz B - zabudowana budynkiem o funkcji innej niż mieszkalna. Z ewidencji wynika również, że dz. nr [...] jest zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej, natomiast dz. nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowane są budynkami o funkcji innej niż mieszkalna. Jak wynika jednocześnie z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, powierzchnia budynków o charakterze innym niż mieszkalny (mając na uwadze wskazywaną przez organy zabudowę dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) nie przekracza 30% powierzchni wszystkich budynków położonych na tej nieruchomości, a zatem spełniona została przesłanka z art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. Powodem odmowy wydania zaświadczenia w tej sprawie były zaś dokonane przez organy ustalenia odnośnie do funkcji, jaką pełnią dz. nr [...], nr [...] i nr [...]. W zakresie dz. nr [...] Prezydent zauważył, że stanowi ona fragment wału przeciwpowodziowego Wisły, co potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei Kolegium wskazało, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta oznaczona jest symbolem "43KP", tj. ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły. Jak słusznie jednak zauważył NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1312/22, dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów komentowanej ustawy nie mają żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia zaś, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku powinna mieć zatem pierwszeństwo przy ustalaniu przesłanek warunkujących przekształcenie. Wpis do ewidencji gruntów nie pełni jednak na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Jak zaś bezspornie wynika z akt sprawy, dz. nr [...] położona przy ul. [...], [...], [...] w ewidencji gruntów ma określony sposób korzystania TR - tereny różne. W sprawie zabrakło jednak jakichkolwiek ustaleń po stronie organów, czy według stanu faktycznego na dzień, w którym następuje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, działka ta spełniała warunki określone w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Powyższe ustalenia są zaś o tyle istotne, że skarżąca w skardze podniosła, że na działce tej znajduje się teren zielony, boisko i plac zabaw dla dzieci, jak i zbiorniki (zagłębień) służących zbieraniu wód opadowych z ulic [...]. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku dz. nr [...] i nr [...], odnośnie do których Prezydent ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ich funkcja określona została jako drogi dojazdowe (funkcja ulica dojazd i funkcja dojazd). Z kolei w ewidencji gruntów dz. nr [...] - ulica [...] i dz. nr [...] - ulica [...], [...] określony mają sposób korzystania DR – drogi. Choć przy tym Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że z akt nie wynika, by drogi oznaczone nr [...] i nr [...] były drogami publicznymi, bowiem nie załączono do nich uchwał zaliczających ul. [...] i ul. [...] do dróg gminnych, to jednocześnie z akt tych nie wynika, by w tym zakresie czynione były w toku postępowania jakiekolwiek ustalenia. Tymczasem celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych wraz z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Inaczej mówić przekształceniu podlegają nie tylko działki zabudowane budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., ale również te części danej nieruchomości (działki), które z ww. gruntami są powiązane funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, tj. gdy na jednej części gruntu jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem Sądu, przekształceniu w konsekwencji podlegać będzie również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych (infrastruktury) związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, jak też brak niezbędnych ustaleń w ww. zakresie, Sąd uznał, że w sprawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest bezsporne ustalenie, jak użytkowana była w dacie 1 stycznia 2019 r. dz. nr [...] określona w ewidencji gruntów jako TR - tereny różne. Jeśli bowiem, jak podnosi skarżąca, stanowiła ona teren zielony, boisko i plac zabaw dla dzieci, jak też zbiorniki (zagłębienia) służące zbieraniu wód opadowych z ulic, to organy winny dokonać stosownych ustaleń, czy działka ta jest funkcjonalnie związana z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi. Jednocześnie przeszkodą w przekształceniu, byłoby posadowienie na przedmiotowej działce ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły, przeznaczonego do użytku publicznego albo, na co wskazał Prezydent, okoliczność, że działka ta stanowi fragment wału przeciwpowodziowego. Takich jednak faktycznych ustaleń w sprawie zabrakło, bowiem ustalenia organów obu instancji ograniczyły się jedynie do oceny zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie w odniesieniu do dz. nr [...] i nr [...] w sprawie konieczne jest bezsporne ustalenie, czy zlokalizowane na nich drogi są drogami publicznymi, czy też jedynie drogami wewnętrznymi (dojazdowymi) służącymi obsłudze budynków znajdujących się na terenie nieruchomości i zarządzanych przez Spółdzielnię. Organy winny również wziąć pod uwagę stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1312/22, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Oceniając spełnienie przesłanek, należy uwzględnić także prawomocne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wpływające na funkcję budynku znajdującego się na nieruchomości. Takimi decyzjami będą w szczególności decyzja o pozwoleniu na użytkowanie czy decyzja o pozwoleniu na budowę. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwolą następnie na ocenę, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r., a zatem czy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez obiekty znajdujące się na dz. nr [...]. Konieczne będzie również zbadanie, czy w sprawie spełnione są przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczyste w prawo własności, o których mowa w art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. Co prawda tutejszy Sąd ma na uwadze, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma ograniczony charakter, jednakże zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Tego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie po stronie zarówno Prezydenta, jak i Kolegium zabrakło, co było wynikiem błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. i przyjęcia, że dla wykładni użytego w ustawie pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe", znaczenie mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stanowisko organów uznać należy za przedwczesne. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 218 § 2 K.p.a., a naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu, jak też stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1312/22.