I SA/Wa 15/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. S. i R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wypowiedzeniem z dnia [...] (doręczonym [...].) Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu oznaczonego jako działki nr [...] obr. [...] położonego w [...] przy ul. [...] i [...]. W dniu [...] użytkownik wieczysty zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o unieważnienie decyzji z dnia [...], które zgodnie z kpa powinny być podpisane odręcznie, a są na nich faksymile podpisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. wypowiedzenia. Pismem z dnia [...] T. i R. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że z art. 1 pkt. 1 kpa wynika, iż przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że wykładnia przepisów art. 78 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) mających zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru prawnego sprawy, wskazuje że w istocie sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy zmianą stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy cywilnej. Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia, na które zgodnie z wyżej wskazaną ustawą przysługuje odrębny tryb zaskarżenia tj. złożenie wniosku do kolegium a następnie ewentualnie sprzeciwu do Sądu powszechnego, co kasuje orzeczenie kolegium powodując stan taki jak gdyby orzeczenia takiego nigdy nie było. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że skoro zatem z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia tj. odwołań i zażaleń, bowiem wypowiedzenie nie jest ani decyzją ani postanowieniem w rozumieniu kpa, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów kpa nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 156 § 1 kpa daje zaś podstawę do stwierdzania nieważności wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień, na które służy zażalenie. Nie jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż nie jest ono ani decyzją ani postanowieniem administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż na gruncie obowiązujących przepisów organy administracji nie są uprawnione do oceny legalności orzeczeń kończących sprawy cywilne. Na koniec uzasadnienia organ odwoławczy powołał przepis art. 61a kpa i stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wnieśli T. S. i R. S. wnosząc o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, tj. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] w całości z uwagi na dopuszczenie się przez SKO rażącego naruszenia prawa lub o uchylenie postanowień SKO wydanych w niniejszej sprawie w całości z uwagi na naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: 1. nieważność poprzez błędne niezastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 78 § 2 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651) (dalej UGN), co doprowadziło w efekcie do pozbawienia skarżących prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, a co stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w przypadku nie uznania powyższego zarzutu, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne niezastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 78 § 2 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651) (dalej UGN) oraz art. 104 § 2 kpa, co doprowadziło w efekcie do pozbawienia skarżących prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, 3. naruszenie art. 8 kpa poprzez błędne pominięcie art. 78 § 2 oraz art. 80 § 1 UGN, co sprzeczne jest z zasadą działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 4. naruszenie art. 107 § 1 i 112 kpa, poprzez błędne niepouczenie skarżących o możliwości wniesienia sprzeciwu do SKO w terminie 14 dni, w sytuacji gdy była to jedyna skuteczna droga do podważenia wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, 5. naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez nieuchylenie postanowienia SKO o sygn. akt [...] co doprowadziło do niewyeliminowania wadliwego postanowienia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną wadą uzasadniającą jego uchylenie, co czyni skargę nieuzasadnioną. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przekładając powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ma charakter mieszany – cywilny i administracyjny, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "ustawa", art. 78–80, a postępowanie to można podzielić na trzy etapy. Pierwszy etap – art. 78 – wypowiedzenie na piśmie dotychczasowej opłaty przez właściwy organ = czynność cywilna, drugi etap – art. 78 i art. 79 – ustalenie czy aktualizacja opłaty jest uzasadniona – postępowanie administracyjne, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i trzeci etap – art. 80 – sprzeciw od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego i postępowanie przed tym sądem. Z przepisów tych wynika, że zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami administracyjnymi, wszczynanymi wnioskiem użytkownika wieczystego złożonym od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przy tym z art. 79 ust. 7 ustawy wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż T. S. i R. S. przedmiotem wniosku z dnia [...] skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uczynili nie tyle samo wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, bowiem w trybie wskazanym w art. 78 ust. 2 ustawy nie zakwestionowali wypowiedzenia, ale wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za prawidłową oceną wniosku- wbrew twierdzeniom skargi, świadczy jego treść oraz fakt, iż został on złożony po upływie roku od daty doręczenia wypowiedzenia. Należy także w tym miejscu podkreślić, iż, również wbrew zarzutom skargi, wypowiedzenie z dnia [...] zawiera pełne i wyczerpujące pouczenie co do możliwości jego zakwestionowania w określonym przepisami prawa trybie. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do czynienia organowi zarzutu, iż nie ustalił intencji wnioskodawców i nie zastosował wobec spóźnionego o rok wniosku trybu wskazanego w art. 78 ust. 2 ustawy. Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], że nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu będącego własnością komunalną. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera choćby jedną z wad wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, chyba że wystąpią przeszkody do stwierdzenia nieważności, o których mowa w § 2 art. 156 k.p.a. Tymczasem wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przez organ wykonawczy gminy (reprezentujący właściciela nieruchomości) nie jest decyzją administracyjną, tj. jednostronnym aktem władczym, który konkretyzuje (ustala, określa, stwierdza) w stosunku do oznaczonego adresata prawa lub obowiązki o charakterze materialnoprawnym. Wypowiedzenie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ugn jest jednostronnym oświadczeniem woli (czynnością prawną), złożonym przez organ osoby prawnej – Gminy J. (właściciela gruntu komunalnego) drugiej stronie stosunku prawnego – użytkownikowi wieczystemu. Nie można się przyjść, że skoro przepis art. 79 ust. 7 ugn nakazuje odpowiednie stosowanie do postępowania przed Kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to można kwestionować wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste również poprzez domaganie się stwierdzenia jego nieważności (art. 156 k.p.a.). Przepis art. 79 ust. 7 ugn odnosi się do postępowania toczącego się przed SKO, wywołanego wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości. W postępowaniu tym stosuje się odpowiednio tylko niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu oraz wprost przepisy o opłatach i kosztach. Należy podkreślić, iż art. 79 ust. 7 ugn wyłącza stosowanie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Skoro zaś przepis ten zakazuje składania od orzeczeń Kolegium środków odwoławczych o charakterze zwyczajnym, to nie jest dopuszczalne wnoszenie środków zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym (np. wniosków o: wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę bądź stwierdzenie nieważności – Dział II Rozdział 12 i 13 k.p.a.). Wobec tego, że skarżący w niniejszej sprawie domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności, a żądanie ich wniosku nie odnosiło się do kwestionowania decyzji administracyjnej, lecz cywilnoprawnego oświadczenia woli, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo zastosowało w sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Domaganie się uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności w stosunku do działalności organu nie będącego w niniejszej sprawie organem administracji publicznej (a organem osoby prawnej), dokonanej w formie właściwej prawu cywilnemu (nie będącej decyzją administracyjną załatwiającą sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.) mieściło się w pojęciu "uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającej wszczęcie postępowania nadzorczego. Okoliczność, iż skarżący w określonych prawem terminach , pouczeni o przysługujących im prawach do zakwestionowania wypowiedzenia, z prawa tego nie skorzystali , nie może skutkować stawianiem organom zarzutu naruszenia art. 45 ust 1 Konstytucji RP. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.