I SA/Wa 1501/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie odwoławcze po rozpoznaniu wniosku Uniwersytetu [...] w L. o ponowne rozpatrzenie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku, stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 roku odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Województwo [...] mienia stanowiącego nieruchomość gruntową zabudowaną, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naczelny organ administracji publicznej wskazał, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, został wybudowany w latach 1971-1973 z przeznaczeniem na [...] dla Szkół Wyższych. Uchwałą z dnia [...] listopada 1993 roku nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utworzyło Zespól Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych w L. jako samodzielną jednostkę organizacyjną i budżetową, podlegająca Wydziałowi Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 roku, Zespół Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych w L. został przekształcony w Samodzielny Publiczny Akademicki Zakład Opieki Zdrowotnej , a nowej jednostce wydzielono część mienia państwowego w użytkowanie , w tym przedmiotową nieruchomość położoną przy ul. [...] w L. Z tych względów Minister Skarbu Państwa uznał, ze na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr. 133 poz. 872 ze zm. ), że jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły z dniem 1 stycznia 1999 roku uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył Zespól Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych (przekształcony w Samodzielny Publiczny Akademicki Zakład Opieki Zdrowotnej) , nabyły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku mienie nieruchome skarbu Państwa , będące tego dnia we władaniu zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 roku rażąco narusza przede wszystkim art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Nie ma podstaw prawnych do odmowy nabycia spornego mienia przez Województwo [...]. Organ administracji podtrzymał swoje stanowisko, iż ujawnienie w księdze wieczystej KW nr [...] prawa użytkowania wieczystego i własności budynku zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Uniwersytetu nie może stanowić podstawy do odmowy przekazania własności nieruchomości gruntowej Województwu [...], które jest organem założycielskim Samodzielnego Publicznego Akademickiego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Stąd decyzja Wojewody [...] rażąco narusza przepisy prawa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny organ administracji, przywołując utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie pojęcia strony, stwierdził, że Uniwersytet [...], jako użytkownik wieczysty gruntu, nie może być stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż nie ma przepisu prawa materialnego, który by mu dawał takie uprawnienie, aby uczestniczyć w postępowaniu o przekazania mienia Skarbu Państwa Województwu [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Uniwersytet [...] w L.. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Uniwersytetu na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2004 roku. W uzasadnieniu wyroku, sąd stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ naczelny są prawidłowe. Podstawę materialno - prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego . Postępowanie komunalizacyjne prowadzone w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr. 133, poz. 872, ze zm.) ma na celu potwierdzenie dokonywających się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przekształceń własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Niekwestionowany jest więc pogląd, że stronami tego postępowania są jedynie Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, na której rzecz nastąpiło to przekształcenie. Tylko bowiem te dwa podmioty mają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że stronami postępowania komunalizacyjnego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 roku był Skarb Państwa i Województwo [...]. Bezsporne jest, że skarżący nie posiada tytułu własności do przedmiotowego gruntu. Natomiast fakt, że posiada prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nie daje mu przymiotu strony w rozpatrywanym postępowaniu, bowiem postępowanie to nie dotyczy bezpośrednio jego prawa (prawa użytkowania wieczystego) i nie narusza jego praw i obowiązków. Ewentualne przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego następuje bowiem ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Skarbu Państwa prawidłowo uznał, że Uniwersytet [...] w L. nie jest strona postępowania nadzorczego, zakończonego własną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2003 roku, w związku z tym, postępowanie wywołane złożonym przez nieuprawniony podmiot wnioskiem ulega umorzeniu, co zasadnie orzekł organ. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Uniwersytet [...] w L., zarzucając: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późń. zm.) i art. 28 kpa oraz naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie tj. art. 156 kpa. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77, 105 kpa. W związku z tym skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 , poz. 872 ze późń. zm.) w związku z art. 28 kpa . W świetle postanowień powołanego przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku , uwłaszczeniu w trybie przewidzianym tą normą prawną mogło podlegać tylko mienie Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 roku wydaną z powołaniem się na art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że objęte wnioskiem Zarządu Województwa [...] mienie, stanowiące nieruchomość gruntową zabudowaną stało się z dniem 1 stycznia 1999 roku, mieniem Województwa [...]. Stanowisko swoje uzasadnił właśnie tym, że przedmiotowe mienie nie odpowiada wymogom określonym w powołanym art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, ponieważ usytuowany na gruncie budynek, o który starania czyni wnioskodawca, stanowi zgodnie z zapisem księgi wieczystej KW [...] własność Uniwersytetu [...] w L., zaś grunt, na którym posadowiony jest ten budynek, pozostaje w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu. Zatem stanowiący odrębną własność budynek nie jest własnością Skarbu Państwa, a tego wymaga dla skuteczności komunalizacji w trybie wzmiankowanego art. 60 ust. 1 treść tego przepisu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał pogląd zarówno Ministra Skarbu Państwa jak i Sądu I instancji, że Uniwersytetowi nie przysługiwały prawa strony. Niewątpliwie bowiem wynik postępowania nadzorczego dotyczył interesu prawnego tej uczelni jako właściciela przedmiotowego budynku, którego własności domagało się Województwo [...]. Podkreślił również, że w swoim orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, NSA jednolicie przyjmował, że w tym postępowaniu uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego - gmina, która to mienie przejmuje, uprawnienia takie mają jednak także podmioty, które udokumentują, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności skomunalizowanego mienia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu nadzorczym Uniwersytet wylegitymował się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej określana ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień , art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze .p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2004 roku nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o naruszeniu przez organ administracji przepisów art. 28 kpa przez nie uznanie, że Uniwersytet [...] w L. nie wylegitymował się przymiotem strony w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym z wniosku Zarządu Województwa [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 roku, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy samego prawa przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa, obejmującą zabudowaną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Możliwość umorzenia postępowania odwoławczego wskazana została jako rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego w art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Umorzenie postępowania odwoławczego jest możliwe, gdy wykazana zostanie jego bezprzedmiotowość. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji. W sytuacji zaś przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny o legitymowaniu się prawami strony przez Uniwersytet [...] w L. w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 roku, wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r. sygn. akt I SA 1714/82, OSNA 1983 nr 1, poz. 35). Oznacza to, że naczelny organ administracji państwowej obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji tj. Minister Skarbu Państwa winien zbadać czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 kpa, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 roku . Z tych względów Sąd, na podstawie art. 132, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" .ppsa. oraz art. 152 i art. 190 zdanie pierwsze ppsa., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku . administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) - przedmiotową skargę rozpoznał w I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.