I SA/Wa 1501/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta Stołecznego [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości związanej z własnością lokalu mieszkalnego nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], jest nieuzasadnione, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą" umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział J. W. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości związanej z własnością lokalu mieszkalnego nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie od [...] stycznia 2019 r. zaoferowano nową opłatę roczną w wysokości 1% wartości gruntu, wynoszącą 334,86 zł. Podstawę wypowiedzenia opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie właściciela gruntu przez rzeczoznawcę majątkowego R. M.. [...] maja 2019 r., przy piśmie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. wpłynął wniosek J. W. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Kolegium podało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ugn wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 obowiązującej od 5 października 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej stanowi, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednak [...] lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę przekształceniową. Art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje (ust.1), że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu [...] października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W ust. 2 przewidziano, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium ustaliło, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało doręczone wnioskodawcy [...] grudnia 2018 r., co oznacza, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po [...] października 2018 r. i do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do [...] lutego 2019 r. nie zostało zakończone. W orzeczeniu Kolegium pouczyło strony o prawie wniesienia od orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 ugn). Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. sygn. akt I C [...] odrzucił sprzeciw Miasta [...] jako niedopuszczalny. Sąd Rejonowy w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Orzeczenie to jest prawomocne od [...] grudnia 2021 r. Pismem z [...] czerwca 2021 r. od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 kpa i art. 9 kpa poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnego pouczenia w orzeczeniu z [...] października 2019 r. w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie Miastu [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3 naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po [...] października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarżący wniósł o: 1. przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. uchylenie w całości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ; 3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzasadnieniu dodatkowo podniosło, że argument strony skarżącej dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ze względu na to, że Kolegium wzięło pod uwagę tylko jedną przesłankę z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej jest nietrafny. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że Kolegium miało obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po [...] października 2018 r. zaś przesłanka wskazująca na fakt niedoręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed [...] stycznia 2019 r. wypowiedzeń dotychczasowej wysokości tej opłaty jest nieistotna. Fakt doręczenia lub nie znany jest stronie skarżącej. To strona skarżąca dysponuje pełną dokumentacją, którą na poparcie swoich roszczeń winna załączyć do akt przesyłanych do Kolegium. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na stronie skarżącej bowiem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie, która z faktu wywodzi skutki prawne. Z art. 80 ust. 3 ugn wynika, że w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia, co oznacza, że zaskarżone orzeczenie Kolegium zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, a do rozpatrzenia w dalszym ciągu pozostaje wniosek J. W. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] października 2021 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie J. W. od postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie z [...] marca 2021 r. sygn. akt I C [...]. Zarządzeniem z [...] stycznia 2022 r. WSA w Warszawie pozostawił wniosek o przywrócenie terminu bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną, mając na uwadze art. 112 kpa (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ugn) w zw. z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec prawomocnego odrzucenia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie nie było sporu, co do tego, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] zabudowana była [...] stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe. Sporne natomiast między Miastem [...] (właścicielem nieruchomości), a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] było to, czy w niniejszej sprawie spełniły się przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez J. W.. Sąd zauważa, że podstawę prawną orzeczenia SKO w [...] z [...] października 2019 r. stanowił art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z kolei ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu [...] października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Po pierwsze trzeba wskazać, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego sko za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). SKO w [...] w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjęło, że postępowanie aktualizacyjne wszczyna się poprzez złożenie przez właściwy organ użytkownikowi wieczystemu pisemnego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Uszło uwadze Kolegium, że opisane wyżej wypowiedzenie wraz z ofertą jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenia woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie wraz z ofertą nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. Organ reprezentujący właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 9 i 9b1 ugn (a nie organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa), z urzędu (art. 77 ust. 3 ugn), wypowiada użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej, a wraz z wypowiedzeniem przesyła użytkownikowi ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. Użytkownik wieczysty może uznać wypowiedzenie za zgodne z prawem i przyjąć ofertę nowej wysokości opłaty rocznej. Wówczas zmiana dotycząca istotnych warunków umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (wysokości przyszłej opłaty rocznej) zostaje zaakceptowana przez obie strony umowy na etapie cywilnoprawnym (art. 78 ust. 1 ugn). Trzeba wskazać, że na opisywanym wyżej cywilnoprawnym etapie zmiany wysokości opłaty rocznej nie jest prowadzone przez jakikolwiek organ administracji publicznej jakiekolwiek ogólne lub szczególne postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie administracyjnej, które następnie mogłoby być zakończone poprzez jego umorzenie indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności orzeczeniem właściwego sko (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 79 ust. 7 ugn i art. 105 § 1 kpa). Jeżeli zaś użytkownik wieczysty kwestionuje wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej i nie przyjmuje zaoferowanej nowej wysokości opłaty rocznej wówczas dochodzi do powstania sporu opłatowego pomiędzy stronami umowy użytkowania wieczystego i do uruchomienia przez użytkownika wieczystego przed właściwym kolegium trybu administracyjnego postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 4 ustawy zmieniającej. Zatem na gruncie niniejszej sprawy postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za udział w użytkowaniu wieczystym przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] zostało wszczęte przed SKO w [...][...] stycznia 2019 r. na skutek złożenia w tej dacie Kolegium za pośrednictwem Prezydenta [...] przez J. W. wniosku z [...] stycznia 2019 r., o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn. Spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po [...] października 2018 r. (po dacie wyjścia w życie ustawy przekształceniowej). W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do [...] lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne [...] lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez SKO w [...] orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Sąd nie podziela natomiast stanowiska Miasta [...], że umorzenie postępowania aktualizacyjnego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej uzależnione jest od spełnienia wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanki niedoręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Sąd zwraca uwagę, że art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie zwrotu: "a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją." - dotyczy problematyki ustalania wysokości rocznych opłat przekształceniowych, podobnie jak art. 7 ustawy przekształceniowej. W tym zakresie art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej dotyczy kwestii materialnoprawnej, tj. zapewnienia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe rocznej opłaty przekształceniowej równej, co do wysokości dotychczasowej opłacie rocznej, jeżeli po wejściu w życie ustawy przekształceniowej (po [...] października 2018 r.) właściwy organ skierował do współużytkowników wieczystych wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej i zaoferował im nową wysokość opłaty rocznej i jednocześnie do 1 stycznia 2019 r. czynności dotyczące doręczania wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzeń dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały zakończone. Regulacja z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w opisanym wyżej zakresie ma charakter gwarancyjny dla współużytkowników wieczystych i chroni ich przed ustalaniem przez właściwy organ wysokości rocznych opłat przekształceniowych wyższych niż dotychczasowa (przedaktualizacyjna) wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Wobec tego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w opisanym wyżej zakresie ma zastosowanie w procedurze wydawania na podstawie ustawy przekształceniowej zaświadczeń informujących m.in. o wysokości i okresie wnoszenia opłat przekształceniowych (art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej), a także decyzji administracyjnych, w przypadku kwestionowania przez właściciela nieruchomości wysokości rocznej opłaty przekształceniowej (art. 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w opisanym wyżej zakresie (materialnoprawnym) nie ma zatem odniesienia do administracyjnych postępowań aktualizacyjnych toczących się w trybie art. 78 ust. 2 ugn, które maja charakter odrębny w stosunku do postępowań toczących się w trybie ustawy przekształceniowej. Art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stosowany w zw. z art. 79 ust. 7 ugn i art. 105 § 1 kpa dotyczy administracyjnych postępowań aktualizacyjnych toczących się przed właściwymi sko, które zostały wszczęte po dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej (po [...] października 2018 r.) i na skutek art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej toczyły się nadal po dacie jej wejścia w życie. Wprowadzenie art. 4 ust. 2 do ustawy zmieniającej miało zatem na celu definitywne wygaszenie toczących się [...] lutego 2019 r. administracyjnych postępowań aktualizacyjnych, o których wspomina art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jeżeli zostały wszczęte po [...] października 2018 r. Nie można się przy tym zgodzić z SKO w [...], że zgodnie z art. 80 ust. 3 ugn wniesienie sprzeciwu spowodowało utratę mocy zaskarżonego orzeczenia w całości i że do rozpoznania pozostaje wniosek J. W. z [...] stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu przesłanka z art. 80 ust. 3 ugn (utrata mocy zaskarżonego orzeczenia) ziściłaby się w niniejszej sprawie tylko wówczas, gdyby sprzeciw Miasta [...] był dopuszczalny. Skoro sprzeciw ten był niedopuszczalny w rozumieniu art. 370 Kodeksu postępowania cywilnego wobec braku drogi sądowej (uzasadnienie prawomocnego postanowienia z [...] marca 2021 r. sygn. akt I C 3213/20), to mimo jego wniesienia w terminie, nie wywołał skutku, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ugn. W tej sytuacji sprawa zainicjowana wnioskiem J. W. z [...] stycznia 2019 r. została zakończona ostatecznym orzeczeniem SKO w [...] z [...] października 2019 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.