I SA/Wa 1502/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r nr [...]. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. na rzecz W. G. za przejecie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr. [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. w miejscowościach : W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.),W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.) oraz o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy ; Nieruchomość położona w gminie W., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow.[...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. została przeznaczona na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. od km. [...] (odc.ref.nr [...]) do km [...] (odc. ref.nr [...]) w miejscowościach : W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.),W. (gmina C.),F. i B. (gmina M.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. na rzecz W. G. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] powyższej nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] o do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm). Z uwagi na powyższe postepowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ podniósł, że; Zgodnie z art.12 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r, poz.687 ze zm.) nieruchomości o których mowa w art.11 ust1 pkt 6, staja się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art.12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art.134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art.135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art.154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym , stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art.154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. Powołany wyżej operat szacunkowy sporządzony został zdaniem organu zgodnie z prawem. W szczególności prawidłowo został zastosowany § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zwraca uwagę, iż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W. G. W związku z powyższym podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie była W. G. Zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.)nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zdaniem organu brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż momentem z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 r., niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca określa ten moment wprost, nie pozostawiając organom administracji jakiejkolwiek swobody. Ponadto zmiana właściciela następuje ex lege, z mocy samego prawa, a wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza pewien zaistniały już stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie zmiany w księdze wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe przejście prawa do nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie związek przyczynowy miedzy postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bezsporny. Niemniej jednak, jak strona odwołująca sama przyznała postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie toczy się. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucając jej; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 74 ustawy reformującej z 1998 r poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działka nr. 816/2; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; - naruszenie art.100 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa; - naruszenie art. 7 i art.77 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.:Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.; dalej jako:" Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy reformującej z 1998 r., to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać, na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w którym wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej wskazuje, że organ wykazał brak takiej zależności. Minister ustalił, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art.73 ustawy reformującej z 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. Tym samym z powodu braku powyższej decyzji zdaniem Sądu nie było jakichkolwiek przeszkód aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [...] na rzecz Województwa [...] tj. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu, niezrozumiała jest sytuacja, w której dysponent władztwa publicznego – zarząd województwa przez kilkanaście lat nie reguluje stanu prawnego dróg w trybie art.73 ustawy reformującej z 1998 r., a obecnie w skutek swojego zaniechania wywodzi negatywne skutki dla obywatela. Taka postawa w demokratycznym państwie prawnym nie może uzyskać akceptacji Sądu. Także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.7 i art. 77 KPA nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zdaniem sądu organ w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.