I SA/Wa 1504/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. Burmistrz [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2013 r., nr [...], dotyczącą odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P., w ten sposób, że od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018r. kwota odpłatności ponoszona przez W. C. będzie wynosić [...] zł (70% dochodu strony) natomiast od 1 marca 2018r. kwota odpłatności ponoszona przez W. C. będzie wynosić [...] zł (70% dochodu strony). Orzeczono, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. będzie ponosił opłatę stanowiącą różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS a opłatą wnoszoną przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło, ze w sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia ma kwestia precyzyjnego i prawidłowego określenia elementów podstawy materialnoprawnej decyzji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, w związku ze zmianą dochodu strony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. : Dz.U. z 2017r.,poz. 1769 ze zm.) dalej jako u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana. Mieszkaniec domu wnosi opłatę w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu, najbliższa rodzina w wysokości określonej w umowie zawartej w trybie art. 103 u.p.s., natomiast gmina w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby wyżej wymienione. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji W. C. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej [...] w P. od [...] października 2013 r. Dotychczasowa odpłatność za jego pobyt w DPS została ustalona decyzją zmieniającą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W dniu 28 lutego 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęła aktualizacja wywiadu środowiskowego z DPS, sporządzona z W. C., w związku ze zmianą wysokości dochodu zainteresowanego oraz zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca na rok 2018.Na podstawie Zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie ustalenia miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu [...] w 2018 roku, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu [...] w 2018 r. ustalony został na kwotę [...] zł. W związku z powyższym organ I instancji w dniu [...] marca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt strony w DPS. Zdaniem organu zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., ostateczna decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.) może być zmieniona z urzędu w razie zmiany przepisów prawa, na korzyść albo na niekorzyść strony. W odniesieniu do zgromadzonych dokumentów, ustalono że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt: [...] z dnia [...] listopada 2017r. przeliczono emeryturę W. C. za okres od dnia 1 listopada 2016 r. poprzez doliczenie rekompensaty za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach przez 15 lat. Wobec powyższego kwota emerytury została zwiększona. Po uprawomocnieniu się wyroku, W. C. otrzymał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję z ZUS o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z urzędu. Celem ustalenia miesięcznej wysokości świadczenia emerytalnego od dnia 1 maja 2017 r. (od tego bowiem czasu Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. partycypuje w kosztach utrzymania zainteresowanego w DPS), organ I instancji wystąpił do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji ustalono, że na miesięczny dochód W. C. w okresie od 1 maja 2017r. składa się dotychczasowa kwota emerytury wraz z wyrównaniem (doliczonym na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...]. W związku z powyższym świadczenie emerytalne W. C. na dzień 1 maja 2017 r. wynosiło [...] zł netto i obowiązywało do czasu ponownej waloryzacji rent i emerytur, która miała miejsce w marcu 2018 r. Zmiana dochodu W. C. stanowiła podstawę do zmiany odpłatności za jego pobyt w DPS od dnia 1 maja 2017 r. Na podstawie Zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ustalenia miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu [...] w 2017 r. ustalono, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w ww. DPS, w danym okresie wynosił [...] zł. W świetle powyższego ustalono, że odpłatność za DPS w okresie od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018 r. powinna kształtować się w następujący sposób: - kwota [...] zł wpłacana z dochodu zainteresowanego (70%), - kwota [...] zł stanowiąca różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS, a opłatą wnoszoną przez W. C., regulowana przez MOPS. Na podstawie decyzji ZUS po waloryzacji świadczenia emerytalnego ustalono, że od dnia 1 marca 2018 r. W. C. przysługuje emerytura w kwocie [...] zł/brutto, tj. [...] zł/netto. Od dnia 1 marca 2018 roku zmienił również się koszt utrzymania mieszkańca w DPS. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Starosty [...] dotyczącego ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w P. dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle chory, od 1 marca 2018 r. koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosi [...] zł. W związku z powyższym ustalono, że odpłatność za pobyt w DPS W. C. od 1 marca 2018 r. będzie kształtować się w następujący sposób: - kwota [...] zł wpłacana przez W. C. (70% dochodu), - kwota [...] zł, stanowiąca różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS, a opłatą wnoszoną przez W. C., regulowaną przez MOPS. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do kwestii czy decyzja zmieniająca mogła być podjęta z mocą wsteczną. Dokonując interpretacji art. 106 ust. 5 u.p.s. organ odwoławczy wskazał, że rozważając zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. należy mieć na uwadze ograniczenie wynikające z art. 106 ust. 3b u.p.s.. Z akt wynika, że bezsprzecznie dochód strony w każdym z ustalonych okresów zmiany odpłatności, wzrósł więcej niż 10 % dochodu jaki był podstawą wydania poprzedniej decyzji ustalającej odpłatność strony za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło od kiedy dopuszczalna była zmiana decyzji w przedmiocie ustalenia W. C. opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Zdaniem organu w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej, gdyż decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych Skargę na powyższą decyzję wniósł W. C. W skardze nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do nie poinformowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie jego dochodu. Ponadto zarzucił nieprawidłowe ustalenia organu odnośnie daty zmiany dochodu skarżącego. Te wszystkie zarzuty- zdaniem skarżącego- powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Należy nadto wskazać, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2018 r. zmieniającą - w części dotyczącej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej- uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] października 2013 r. w ten sposób, że od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018 r. W. C. będzie wpłacał [...] zł miesięcznie ( 70 % dochodu), zaś od 1 marca 2018 r. [...] zł ( 70% dochodu). Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "u.p.s."). Stosownie do art. 106 ust. 1 u.p.s. przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5, natomiast zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem Kolegium zmiana decyzji organu I instancji uzasadniona była zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, bowiem w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji ustalił, że na miesięczny dochód W. C. w okresie od 1 maja 2017r. składa się dotychczasowa kwota emerytury wraz z wyrównaniem (doliczonym na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...]). Powyższych obliczeń dokonano opierając się o obowiązujące wskaźniki podane w piśmie z ZUS z dnia [...] maja 2018 r. kwoty brutto przyznanego wyrównania, a następnie doliczono do faktycznego, na ten czas świadczenia emerytalnego, tj. [...] zł kwota emerytury netto oraz [...] zł kwota wyrównania netto. W związku z powyższym świadczenie emerytalne W. C. na dzień 1 maja 2017 r. wynosiło [...] zł netto. Z treści podstawy prawnej wskazanej w zaskarżonych decyzjach, wynika, że organy orzekały przy ich wydawaniu m.in. na podst. ww. art. 106 ust. 5 u.p.s. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza bowiem o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie - ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Sąd ma świadomość, iż powyższa kwestia jest sporna również w orzecznictwie sądowym dotyczącym powyższego unormowania. Jednakże Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, w pełni akceptuje stanowisko, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i przeważający pogląd, iż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 772/13, Lex nr 1404923; w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14, Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1287/12, Lex nr 1287068; w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 260/14, Lex nr sygn. akt II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1067/15, a także z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 159/16 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest również obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 u.p.s. ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, czyli ex nunc (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014 r., sygn. I OSK 980/13, Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 655/11, Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12; 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12; 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12; 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08; 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09 – dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy przedstawione wyżej w powołanych orzeczeniach w całości podziela. Wydanie zatem przez organ na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13, Lex nr 1467573). Innymi słowy, wydając zaskarżone decyzje w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. nie było możliwe wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie (a w konsekwencji ustalającej także odpłatność za to świadczenie) za okres poprzedzający ich wydanie, bowiem decyzje wydane w omawianym trybie przez organy obu instancji w 2018 r. nie mogły dokonać skutecznej modyfikacji treści decyzji dotyczącej przyznanego świadczenia także w zakresie ustalającym odpłatność za to świadczenie, które w pełni zostało już zrealizowane (wykonane) w 2017 r. Z powyższego wynika zatem, że organy w niniejszej sprawie nie mogły wzruszyć decyzji z dnia [...] października 2013 r. w zakresie odpłatności za pobyt w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dotyczyła ona odpłatności za okres poprzedzający wydanie zaskarżonych decyzji, a świadczenie to zostało już zrealizowane. Należy zauważyć także, że organ nie jest pozbawiony możliwości zmiany takiej decyzji, ma ku temu możliwości w postaci trybów wzruszania decyzji określonych w kpa. W konsekwencji błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. doprowadziła do nieuprawnionej na gruncie przepisów eliminacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu określone uprawnienie, tj. ustaloną tą decyzją wobec skarżącego wysokość odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Niezależnie od powyższych stwierdzeń sąd chciałby zwrócić uwagę jeszcze na ważną kwestię faktyczną. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że wysokość świadczenia emerytalnego skarżącego wzrosła od 1 listopada 2016 r. Natomiast z wszystkich dokumentów znajdujących się w sprawie wynika, że wysokość emerytury skarżącego została ponownie ustalona z urzędu od dnia 1 listopada 2016 r. decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.,na skutek wykonania wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Tą samą decyzją ZUS naliczył wyrównanie za okres od 1 listopada 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. i po dokonaniu odpowiednich potrąceń wyliczył kwotę do wypłaty na rzecz skarżącego. Ww. regulacja art. 106 ust. 5 u.p.s. koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Zmiana wysokości świadczenia skarżącego nie nastąpiła zatem, jak ustalił organ od 1 listopada 2016 r., ale w istocie od momentu wydania decyzji ZUS z dnia [...] stycznia 2018 r., którą skarżący otrzymał 25 stycznia 2018r. Tym samym należy uznać, że organy obu instancji pomijając treść tych dokumentów, nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który mogło mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wskazuje to na naruszenie art. 7, art. 77 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe powoduje również konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.