I SA/Wa 1505/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Orzeczenie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości położonych w [...], szczegółowo wymienionych w pkt 1 decyzji, w tym prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń oraz lokali położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. J. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...] podnosząc, że wybudował na niej ze środków własnych garaż oraz że powinien być stroną prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania uwłaszczeniowego i otrzymać decyzję Wojewody [...]. Rozpatrując powyższy wniosek, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. we wskazanej we wniosku części. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na przepis art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., zgodnie z którym ustawodawca uwłaszczył z dniem [...] grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza natomiast praw osób trzecich. Wskazał poza tym na przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że należy odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego, który ma charakter materialnoprawny. Korzystanie z nieruchomości oraz nakłady poniesione w związku z budową garażu, wskazują natomiast, zdaniem Ministra, na interes faktyczny, który nie jest objęty ww. przepisem. Wyjaśnił przy tym, że przedstawione przez wnioskodawcę decyzje ustalające wysokość podatku od nieruchomości nie mogą potwierdzać posiadania przez niego praw rzeczowych do działki nr [...]. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 1985 r. Nr 12, poz. 50 ze zm.) oraz z ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), na których podstawie wydano odpowiednio decyzję z dnia [...] sierpnia 1990 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego oraz decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2006 r., obowiązek uiszczania podatku od nieruchomości ciąży również na osobach fizycznych, które posiadają daną nieruchomość bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Dlatego sam fakt wystawienia decyzji ustalających wysokość podatku oraz płacenia podatku od nieruchomości nie przesądza, w ocenie organu centralnego, o posiadaniu do tej nieruchomości jakichkolwiek praw rzeczowych. Dodatkowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby J. Z. wystąpił z roszczeniem, bądź nabył prawo własności garażu i prawo użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Pismem z dnia [...] marca 2013 r. J. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. W uzasadnieniu swego wniosku podniósł, że wywód organu naczelnego wskazujący na różnice pomiędzy interesem faktycznym i prawnym jest w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowy. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie orzeczenie z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu podniósł, że analizując ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że podstawą prawną kwestionowanej przez J. Z. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. był art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., który stanowił, iż uwłaszczeniu podlegają z dniem [...] grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Wskazał przy tym, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się na podstawie powyższego przepisu stronami postępowania oprócz Skarbu Państwa (właściciela nieruchomości) i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu, mogą być: podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie domagającej się uwłaszczenia osobie prawnej przysługuje prawo do gruntu, osoba która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Z kolei interes prawny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 kpa dotyczącym postępowania uwłaszczeniowego posiadają: aktualny właściciel nieruchomości, osoby którym przysługują prawa rzeczowe do uwłaszczonej nieruchomości, uwłaszczony podmiot, a także osoba trzecia, której prawa zostały naruszone przez uwłaszczenie. Minister wskazał, że J. Z. nie posiada obecnie żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Praw tych bowiem nie sposób wywieść z interesu faktycznego, na który wskazuje skarżący, jakim jest fakt wybudowania garażu własnymi środkami. Zasadnie ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. przyjęto, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy prawo budowlane, obowiązującej w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1976 r., na którą powołuje się wnioskodawca, pozwolenie na budowę może być wydane jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Wydanie więc pozwolenia na budowę garażu na terenie obecnej działki nr [...] nie oznaczało, że wnioskodawca legitymował się prawem rzeczowym do działki, na której następnie wybudował garaż. Prawa takiego nie uzyskał również dzięki wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby zostały naruszone prawa wnioskodawcy, jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. J. Z. nie wystąpił bowiem z roszczeniem, ani też nie nabył prawa własność garażu i prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 8 tej ustawy. Reasumując organ stwierdził, że wnioskodawca, nie posiada praw rzeczowych do działki nr [...] ujętej w decyzji uwłaszczeniowej, jak również nie wykazał praw z wynikających ze zgłoszenia żądania opartego na powołanym wyżej art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowaniu administracyjnego. Nie ma on tym samym legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z: - art. 21 Konstytucji RP - art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przyjęcie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że skarżący, który bezprawną decyzją został pozbawiony mienia w postaci wybudowanego z własnych środków garażu, w wyniku wywłaszczenia tego garażu na rzecz prywatnego podmiotu gospodarczego bez odszkodowania – nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej bezprawnej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie ponadto z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Przedmiotem badania Sądu było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2013 r. odmawiające wszczęcia na wniosek J. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Organ stanął na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje do tej nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe, nie był także stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a zawarta w uzasadnieniu wniosku argumentacja wskazuje, że legitymuje się on jedynie interesem faktycznym. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania wnioskodawca winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W sprawie niniejszej, jak słusznie ustalił Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skarżący J. Z. nie wykazał, iż posiada legitymację do złożenia takiego wniosku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stosownie do treści art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, oznacza natomiast interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Posiadanie interesu prawnego oparte jest zatem na konkretnym przepisie prawa materialnego, który stwarza konkretne, indywidualne podmiotowe prawo publiczne na rzecz tej osoby. Interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny. Uwarunkowany jest natomiast istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2540/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9AC39AF2E9). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić natomiast interes faktyczny tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć zatem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. W rozpoznawanej sprawie skarżący J. Z., wywodzi swój interes z dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.) który stanowi, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu nie są jednak, jak prawdopodobnie uważa skarżący, wszystkie osoby faktycznie zainteresowane sprawą, a jedynie osoby posiadające uprawnienia wynikające z przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o tym, że dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Przedłożone bowiem przez niego decyzje, w tym pozwolenie budowlane oraz decyzja podatkowa, nie stanowią o posiadanym przez niego prawie rzeczowym, co w sposób szczegółowy wyjaśniły organy obu instancji orzekające w sprawie. Wskazać ponadto należy, że również powoływany przez skarżącego przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie stanowi o jego interesie prawnym. Jak słusznie bowiem podniósł organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i co sam potwierdził skarżący w uzasadnieniu swojej skargi, nie wystąpił on ze stosownym wnioskiem o nabycie garażu i prawa użytkowania wieczystego. Skoro więc brak jest stosownego wniosku złożonego w trybie powyższego przepisu to w takiej sytuacji trudno też dopatrzeć się istnienia interesu prawnego wynikającego z tej regulacji. W tym miejscu wyjaśnić wypada, że zaprezentowany w powoływanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że jeżeli decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględniała praw osób trzecich - właścicieli garaży, to w tej części, na której wybudowane zostały garaże rażąco naruszała prawo, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy to bowiem sytuacji, w której osoby te wystąpiły z ww. wnioskiem o przekazanie im wspomnianych garaży na własność, czego jak już wcześniej ustalono powyżej skarżący nie uczynił. Również, podniesiony przez skarżącego, zarzut naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługuje na aprobatę. Przepis ten odnosi się bowiem do ochrony prawa własności, którego skarżący nigdy nie posiadał w stosunku do nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...]. Sąd uznał także za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, skarżący może się czuć pokrzywdzony nie mając obecnie żadnych praw do garażu, który wybudował z własnych środków pieniężnych i za który płacił podatek, nie zmienia to jednak faktu, że posiada on jedynie interes faktyczny w sprawie, co jak już wyjaśniono, nie uprawnia go do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.