I SA/Wa 1506/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z., uchylił wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania pomocy społecznej w formie [...] w Domu Pomocy Społecznej w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił K. Z. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie pokrycia [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca [...] w zasadzie spełnia warunki do otrzymania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Jednakże odmowę przyznania świadczenia uzasadnia fakt, że wnioskodawca nie poczynił żadnych starań w celu poprawy własnej sytuacji życiowej. Odmówił [...]. oraz świadomie zrezygnował z [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. Z. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że nie posiada [...], a z powodu [...] i [...] jest osobą [...]. Zdaniem odwołującego się decyzja jest dla niego krzywdząca i wniósł o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że zasługuje ono na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w nim podniesione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznana pomoc społeczna. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w ramach możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. A zatem, organ pomocy społecznej może przyznać taką pomoc, ale nie musi, jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie spełnia kryteria określone w ustawie. Oznacza to, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca tę pomoc podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ II instancji podkreślił, że służbom pomocy społecznej winien przyświecać cel pomocy społecznej, którym jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj i forma świadczeń winny być odpowiednie do okoliczności. Natomiast udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku istotnym jest, aby zwrócić uwagę na fakt, iż świadczenia z pomocy społecznej to nie tylko świadczenia pieniężne, ale również praca socjalna, poradnictwo specjalistyczne oraz pomoc rzeczowa, która ewidentnie powinna mieć miejsce w niniejszej sprawie. Oceniając postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym niepełnego wywiadu środowiskowego, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego i rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że w kontrolowanym postępowaniu uchybiono wyrażonym głównie w art. 7 i art. 77 kpa podstawowym regułom postępowania wyjaśniającego, które nakazuje dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tak aby pokrywał się on ze stanem rzeczywistym. Naruszenie zaś przywołanych przepisów postępowania dotyczących zgromadzenia pełnego materiału dowodowego może mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, stąd też decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i zwrócił sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. Z. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że mimo uchylenia kwestionowanej przez niego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ ten, do dnia [...] września 2008 r. nie rozpatrzył ponownie w całości niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w indywidualnej sprawie określonego rodzaju świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz orzekł w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało w następstwie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na [...] udzielanego w ramach wieloletniego programu [...]. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz stosowane odpowiednio przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy celem Programu jest między innymi wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. W ramach programu realizowane są w szczególności działania, dotyczące m.in. zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, przy czym do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186, ze zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Z powyższego wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Z drugiej jednak strony możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co wynika z treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy. Norma ta stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłku celowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany, zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 7 kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organ jest również zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Zatem na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy orzekaniu w przedmiocie zasiłku celowego organ winien z jednej strony ustalić rzeczywistą sytuację materialną strony wnioskującej o przyznanie pomocy, z drugiej zaś mieć na uwadze ograniczoną ilość środków, którymi dysponuje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że rozpatrując złożony przez skarżącego wniosek organ I instancji winien był w tej sytuacji wziąć pod uwagę, poza regulacją zawartą w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", również zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że miesięczny dochód skarżącego mieści się w kryterium ustalonym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie, zaś decyzja o wysokości przyznanej pomocy jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, zdaniem Sądu, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż wydanie decyzji odmownej w szczególności o charakterze uznaniowym w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz niepełne ustalenia dotyczące sytuacji faktycznej i rodzinnej skarżącego nie może oprzeć się zarzutowi naruszenia granic swobody organu. Wobec wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów tego rozstrzygnięcia, nie można uznać, że decyzja ta narusza prawo. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest korzystna dla skarżącego i zgodna z żądaniem zawartym w złożonym odwołaniu. W wyniku tej decyzji sprawa [...] skarżącemu [...], po uzupełnieniu akt sprawy, będzie bowiem raz jeszcze rozstrzygana przez organ i instancji. Podkreślić w tej sytuacji należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.