I SA/Wa 1506/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; w przedmiocie odmowy przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz G. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. O., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] orzekającą o odmowie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w gminie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] listopada 2019 r. wpłynął do Starosty wniosek G. O. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. W ocenie organu wnioskodawca zakwestionował poprawność wykonania aktualnej gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wniósł o dokonanie "weryfikacji / aktualizacji" w zakresie przedmiotowych działek. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie klasyfikatora do wykonania czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na powyższe strona wskazała R. K. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wykazała zgodność danych zapisanych w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków z danymi zasobu. Ponadto podkreślił, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, zatem nie ma przesłanek do przeprowadzenie ponownej klasyfikacji gruntów w przedmiotowym zakresie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. O. złożył zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji, dokonując analizy dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wzywając o wskazanie klasyfikatora, który mógłby być upoważniony do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych, wykroczył poza zakres weryfikacji wniosku przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. W dniu [...] czerwca 2020 r. na działkach objętych wnioskiem organ I instancji przeprowadził oględziny w celu ustalenia stanu faktycznego użytków na gruncie. Powyższe potwierdziło rolnicze wykorzystanie terenu. W oparciu o informacje uzyskane z Państwowego Gospodarstwa [...][...] [...] oraz właściciela nieruchomości ustalono, że na działkach nie występują urządzenia melioracji wodnych. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta orzekł o odmowie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. O. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na niewskazanie podstawy prawnej delegującej do wydania kontrolowanej decyzji oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy żąda wznowienia postępowania klasyfikacyjnego wcześniej przeprowadzonego dla przedmiotowych działek lub o wskazanie przyczyn uzasadniających aktualizację obecnej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu [...] grudnia 2020 r.) G. O. wskazał, że podtrzymuje swój wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. Ponowił również swoje żądanie o przeprowadzenie dowodu z operatu technicznego opracowanego przez biegłego z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta [...] ponownie odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów przedmiotowych działek. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, uzasadniające ich ponowną klasyfikację, a przeprowadzona analiza materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wykazała oczywistych omyłek w obecnie obowiązującej klasyfikacji, które mogłyby być przesłanką do przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym obszarze. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie złożył G. O. Wniósł on o uchylenie ww. decyzji i powołanie klasyfikatora w celu opracowania projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy zgromadzonego materiału wynika, że na przestrzeni lat klasyfikacja z lat 50-tych XX wieku podlegała weryfikacji. Grunty przedmiotowych działek w 1957 r. zostały sklasyfikowane jako Rlllb i RIVa i zatwierdzone Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu [...] lutego 1960 r. W 1980 roku przeprowadzono ponowną klasyfikację gruntów. Dla konturu Rlllb wykonano odkrywkę glebową nr [...], która potwierdziła wcześniej ustaloną klasyfikację. Gleba została zaliczona do gleb bielicowych i pseudobielicowych kompleksu 4 - żytniego bardzo dobrego. Ww. klasyfikację zatwierdzono decyzją Naczelnika Gminy nr [...]. Następnie, w 1990 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych przeprowadziło okresową kontrolę terenową danych objętych ewidencji gruntów i budynków wsi [...], podczas której nie odnotowano zmian w zakresie klas gruntów na przedmiotowych działkach. Sporządzona wtedy aktualizacja klasyfikacji została zatwierdzona decyzją Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] maja 1990 r. A więc samo zaszeregowanie gleb przedmiotowych działek do klas bonitacyjnych Rlllb i RIVa pozostało niezmienne od 1957 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przywołał treść art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246). Wyjaśnił, że sprawach nieuregulowanych przepisami powołanego rozporządzenia przy przeprowadzaniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów mają zastosowanie odpowiednio przepisy kpa oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące w szczególności ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego, o ile powołane rozporządzenie zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, to brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Jednak w doktrynie (np. "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" [...] Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów sporządzone na zlecenie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, [....] – [...] 2020 r.) utrzymuje się pogląd, że przypadku wniosku strony należy wskazać powód żądania jej przeprowadzenia. W postępowaniu prowadzonym na wniosek strony podstawą przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą być okoliczności uzasadniające taką zmianę, w szczególności: 1. zmiana sposobu użytkowania na gruntach podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów, 2. zmiana sposobu użytkowania gruntów, 3. zmiana klasy bonitacyjnej gruntów rolnych lub leśnych, 4. błędne informacje wykazane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wydanych dotychczas decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, stwierdzone na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, 5. wykonanie rekultywacji na cele rolnicze lub leśne gruntów zdegradowanych albo zdewastowanych po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną zgodnie z przepisami o ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1161 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że obowiązująca gleboznawcza klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w latach 1956-1969 na terenie całego kraju w sposób jednolity i jawny według najnowszych wówczas osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, a jej ustalenia zachowują nadal ważność, na co wskazuje § 12 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie ustalono jednoznacznej przyczyny konieczności ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów gruntu ornego, w postępowaniu odwoławczym zwrócono się do wnioskodawcy o doprecyzowanie powyższej kwestii. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. nadal nie wskazano jednoznacznie przesłanek obligujących do ponownego ustalenia klasyfikacji gruntów. Skarżący nadal podważa ustalenia obowiązującej klasyfikacji gruntów z uwagi na jakość metod służących do określenia klasy bonitacyjnej gleby podczas powszechnej klasyfikacji gruntów oraz wnioskuje o jej weryfikację bądź aktualizację. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że rozstrzygnięcie, które jest podstawą ujawnienia klasy bonitacyjnej gruntu, nie zostało wycofane z obiegu prawnego, a więc klasa bonitacyjna gruntu ornego na przedmiotowej działce uznawana jest za ustaloną. W postępowaniu zwykłym nie jest możliwe podważanie zapisów ostatecznej decyzji administracyjnej, a przez to pominięcie jej i dokumentacji klasyfikacyjnej stanowiącej podstawę jej wydania jako istotnego dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Organ II instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawca nie uwiarygodnił, aby stan faktyczny analizowanego zagadnienia uległ zmianie. Równocześnie zaznaczył, że przepisy prawa nie przewidują procedury weryfikacji / aktualizacji klasyfikacji gruntów w postępowaniu zwykłym, a jedynie jej ustalenie w nowym stanie faktycznym. Zmiany w jakości gleb są procesem bardzo powolnym, niezauważalnym na przestrzeni kilkudziesięciu lat i są wprowadzane do tzw. pierwotnej klasyfikacji gruntów sporadycznie, wyłącznie w wyniku rzeczywistego pogorszenia jakości gleby z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, nie będących wynikiem działań człowieka. W ocenie organu odwoławczego Starosta przeprowadził postępowanie z dochowaniem reguł wynikających z kpa, w szczególności z zachowaniem art. 7, 77, 80 i 107 kpa. W sytuacji, gdy wnioskodawca w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionuje okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to ciężar dowodu w tym względzie obciąża wnioskodawcę. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży więc nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. W toku rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dopatrzył się przesłanek pozwalających na ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. Przesłanki takie nie zostały również wskazane przez odwołującego. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G. O. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - § 5 ust. 1 pkt 1-3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ustalenia klasyfikacji gleby bez zasięgnięcia opinii osoby posiadającej uprawnienia "klasyfikatora", - art. 78 § 1 kpa - przez nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii "klasyfikatora" (osoby posiadających upoważnienie Starosty do wykonywania czynności z zakresu klasyfikacji gruntów), mimo że skarżący zadeklarował gotowość poniesienia kosztów sporządzenia tej opinii, a przeprowadzenie dowodu zmierzało do wykazania okoliczności mającej fundamentalne znaczenie dla sprawy, - art. 8 § 1 i art. 123 kpa - przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu władzy publicznej wyrażający się w zaniechaniu rozstrzygnięcia wniosku o przeprowadzeniu dowodu z opinii "klasyfikatora" w sytuacji, w której organ - uznając za niezasadne przeprowadzenie tego dowodu - winien był rozstrzygnąć postanowieniem o oddaleniu wniosku dowodowego oraz wskazać stronie przyczyny tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa - przez odstąpienie od podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, czego wyrazem jest przede wszystkim zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora gruntów, a w konsekwencji przedwczesne i bezpodstawne ustalenie, że gleboznawcza klasyfikacji gruntów na działce należącej do skarżącego nie uległa zmianie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) w związku z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1990). Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Jest ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z treścią § 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Czynności, o których mowa w pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. Okoliczność, której wbrew przekonaniu organów orzekających, skarżący wcale nie kwestionuje i to w szczególności w tzw. trybach nadzwyczajnych, że klasyfikacja gruntów przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów nadal obowiązuje, nie oznacza, że nie można jej zaktualizować. Wynika to wprost z przywołanego wyżej § 3 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Uprawnienie do tzw. aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów przysługuje nie tylko organowi, ale wnioskować może o nią także właściciel nieruchomości, której zmiany miałaby dotyczyć. Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis prawa mający zastosowanie w tej sprawie nie zawiera żadnego katalogu sytuacji, w których właściciel nieruchomości może z takim wnioskiem wystąpić. Takie ograniczenia mogłyby wynikać jedynie z przepisów ustawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do domniemywania takich ograniczeń z treści aktów, które nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie chodzi o powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" [...] Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów, które uzasadniają, w ocenie organu, odmowę dokonania wnioskowanej aktualizacji ze względu na niespełnienie zawartych w tych zasadach kryteriów. Przy czym wyjaśnić także należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przesłanki określone w § 4 powołanego rozporządzenia. Przesłanki te bada się bowiem jedynie przy przeprowadzeniu klasyfikacji przez organ z urzędu. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wniosek o dokonanie klasyfikacji złożony został bowiem przez właściciela gruntu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów organ winien przeprowadzić na podstawie przepisów rozporządzenia, które zdaniem Sądu nie pozostawiają organowi w tym względzie żadnej swobody - klasyfikację przeprowadza starosta, za pomocą osoby klasyfikatora. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres kompetencji klasyfikatora i starosty wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. W § 7 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wyjaśnił, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego, 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji, 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań, 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych, 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych, 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej, 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych. Z zestawienia treści przepisów § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że czynności wymienione w tych przepisach może wykonywać jedynie klasyfikator. Sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że mylne jest zaprezentowane w nadesłanej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. (k-13 akt sądowych) przekonanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że z pomocą swoich pracowników może on samodzielnie dokonać takiej oceny, bez konieczności powoływania klasyfikatora. Zdaniem Sądu powołanie w sprawach dotyczących aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest obligatoryjne. Już w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 130/08) wskazał, że "w przypadku konieczności uzyskania wiadomości specjalnych opinia sporządzana przez biegłego powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania, podlega ona bowiem ocenie organu odnośnie do prawidłowości jej sporządzenia. Niedopuszczalne jest oparcie się na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji wydającego decyzję z powołaniem na ich fachowe kompetencje w określonej dziedzinie, bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków". Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, bez powołania klasyfikatora, samodzielnie dokonały m.in. analizy materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (z klasyfikacji przeprowadzonych w latach 50-tych, 60-tych i 90-tych ubiegłego wieku), a także przeprowadziły część czynności klasyfikacyjnych w terenie (podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2020 r.), jak choćby sporządziły opis fizjograficzny wraz z dokumentacją fotograficzną, czy ustaliły zasięg gruntów podlegających klasyfikacji. Na podstawie tych ustaleń organy doszły do przekonania, że obecna klasyfikacja gruntu jest tożsama z klasyfikacją dokonaną decyzją Naczelnika Gminy nr [...]. W ocenie Sądu takie działanie organów nie znajduje żadnych podstaw prawnych i narusza powołane wyżej przepisy § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że analiza powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania oceny w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czy istnieją faktyczne podstawy do jej aktualizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1973/17). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, co umknęło uwadze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zgodnie z treścią komparycji decyzji organu I instancji Starosta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie "dot. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów...". Natomiast w rozstrzygnięciu zawartym w tej decyzji Starosta odmówił "ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów...". Powstaje zatem pytanie, w jakiej sprawie orzekał organ I instancji? Czy w sprawie wszczęcia postępowania, czy jednak w sprawie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co prawda z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dotyczy ona odmowy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jednakże takie błędy powodują, że decyzja organu I instancji wydana została co najmniej z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Podkreślić zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponownie rozpatrując sprawę, organ zastosuje się do wyżej wskazanej przez Sąd oceny prawnej, dopuści wnioskowany dowód z opinii klasyfikatora i dopiero wówczas, mając na uwadze treści tej opinii i w oparciu o pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, dokona właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ będzie miał na względzie treść art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.