I SA/Wa 1507/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Powiat [...] złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014r., nr [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], którą to decyzją Wojewoda [...] stwierdził, iż zespół dworsko-pałacowy położony w W., należący do byłego majątku ziemskiego "[...]", usytuowany obecnie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], stanowiący byłą własność A. S. – podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz.13 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku L. K., stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy w W., należący do byłego majątku ziemskiego "[...]", usytuowany obecnie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], stanowiący byłą własność A. S - podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 06 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. K.. Zarzucił w nim organowi I instancji "wielokrotne naruszenie procedury postępowania", nieuwzględnienie wszystkich dowodów i ich błędną ocenę, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz niewłaściwą interpretację przepisów prawa. Uszczegółowiając powyższe zarzuty m.in. podważył wiarygodność zeznań niektórych świadków przesłuchanych w sprawie, ich niezależność i obiektywność (wśród nich wskazał W. M., M. A.) podnosząc, iż przed wojną ani oni sami, ani ich rodzice nie bywali na terenie zespołu dworsko-parkowego, natomiast przesłuchiwani opisywali szczegółowo jak wyglądał park, ogród i jakie czynności wykonywali zatrudnieni w nim pracownicy. Odwołujący podniósł jednocześnie, iż organ nie wziął pod uwagę zeznań B. A., jedynego świadka powołanego na jego wniosek, zarzucając przy tym organowi sposób przeprowadzenia tego dowodu. Podnosił, że świadek był przesłuchiwany przez 3 i pół godz., na stojąco, świadek nie miała siły na wnoszenie zastrzeżeń do sporządzonego protokołu, nie miał miejsca, aby rozłożyć przywiezione dokumenty. Wśród innych zarzutów jakie postawił L. K. w odwołaniu znajduje się zarzut nieuwzględnienia przez organ jego wniosku dowodowego o przesłuchanie jego osoby. Jak również odmowa przyjęcia jego pisemnych wyjaśnień, a także zarzut pominięcia przez organ przy ocenie zebranego materiału dowodowego jego pisma z dnia 2 lipca 2012r., dotyczącego stanu majątkowego A. S. i dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez świadka B. A. Zarzuty odwołującego dotyczą też sposobu sporządzania protokołów z przesłuchań świadków (nie odnotowano w nich zadawanych pytań, nie wskazano osób obecnych przy przesłuchaniach z dnia 31 października oraz 9 listopada 2012r.). Błędną ocenę zgromadzonych dowodów L. K. uzasadnia m.in. okolicznością iż jakkolwiek na terenie majątku znajdowały się: 2 ha ogrodów warzywnych, 5 ha sadów i 2 ha wód, jednak nie wchodzą one w skład zespołu dworsko-parkowego i tereny te nie zostały ujęte w złożonym przez niego wniosku w sprawie. Jak wskazuje odwołujący - ogród warzywny znajdował się na terenie działki nr [...], a sady na terenie działek nr [...], [...], [...]. Przy tym fakt, iż przed wojną, jak zeznają świadkowie, pływano po stawach łódkami i kąpano się w nich, zdaniem odwołującego, świadczy o rekreacyjnym i krajobrazowym charakterze stawów nie zaś hodowlanym. Reasumując – L. K. podnosił, iż pomiędzy przedmiotowym zespołem dworsko-parkowym, a resztą majątku ziemskiego nie istniał związek funkcjonalny, brakowało powiązań finansowych oraz związku podmiotowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględnił odwołanie L. K., nie podzielił jednocześnie stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 10, po z. 51 ze zm. ), strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), a następnie z dnia 10 stycznia 2011r. (sygn. akt I OPS 3/10) stwierdził, że przepis § 5 ww. rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd dopuścił więc możliwość orzekania przez organy administracji, czy zespoły pałacowo-parkowe (czy też dworsko-parkowe) podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Przy określaniu zakresu zastosowania dekretu o reformie rolnej bardzo istotne znaczenie mają cele, na jakie miały być przeznaczone przejmowane nieruchomości. Odpowiednio do art. 1 ust. 2 dekretu przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła dla nich zawód dający główne źródło utrzymania, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, zarezerwowanie odpowiednich terenów pod budowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Dla realizacji powyższych celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych wyszczególnione w art. 2 ust. 1 lit. a, b, c, d, e. W szczególności art. 2 ust. 1 lit. e) określił, iż na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe normy obszarowe, przechodziła z mocy prawa, bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa - była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego (art. 2 i art. 6 dekretu). Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Dekret nie definiował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu zdefiniował Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (Dz. U. z 1990r. Nr 66, poz. 396), iż należy przyjąć, że ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem ziemskie miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu PKWN (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Intencją ustawodawcy było natomiast przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości albo ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie tych, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zaś cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Dekret o reformie rolnej dotyczył więc tylko pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze ziemskim. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że organ I instancji winien był zasadniczo ustalić, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy przedmiotowy zespół dworsko-parkowy w W. stanowił nieruchomość ziemską, która mogła być wykorzystywana na cele rolnicze, ewentualnie czy istniały powiązania funkcjonalne tego zespołu z wchodzącym w skład nieruchomości ziemskiej gospodarstwem rolnym. Bezspornych ustaleń w tym zakresie organ I instancji jednakże nie poczynił. Organ podkreślił, iż argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., oraz 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a. w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów dekretu jest błędna i przeciwstawiająca się stanowisku i ocenom wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy (uchwała TK z dnia 19 września 1990r. W 3/89 i wyrok SN z dnia 25 stycznia 1995r. HI ARN 277/94), a także ugruntowanemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy należycie; nie poczynił ustaleń mających istotne znaczenie dla sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie, gdzie wnioskodawca ubiega się o orzeczenie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu, w kontekście części nieruchomości organ administracji w pierwszym rzędzie winien ustalić, czy na podstawie przedłożonych dokumentów jest możliwe precyzyjne wskazanie granic terenu co do którego ma nastąpić orzeczenie. Z zebranego materiału dowodowego, jak również z zaskarżonego aktu, nie wynika jednoznacznie jaki obszar obejmowała badana nieruchomość ziemska i czy spełniała przesłankę normy obszarowej określoną w dekrecie; jaki konkretnie teren zajęty był pod przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy. Nie ustalono, jakie konkretnie nieruchomości (o jakim charakterze i przeznaczeniu) położone były na poszczególnych działkach wchodzących w skład tego zespołu. Uzasadniając decyzję nie wskazano, jakie rodzaje użytków zlokalizowane były na działkach ujętych w rozstrzygnięciu, stanowiących część przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, co należy podkreślić, nie odnosi się w ogóle do kwestii, na których z ujętych w rozstrzygnięciu działek położony był pałac oraz park omawianego zespołu. Nie ustalono przy tym, czy pałac spełniał wyłącznie funkcję mieszkalną (miał charakter rezydencjalny), czy też stanowił centrum zarządzania majątkiem, nie rozważono m.in. związku funkcjonalnego pomiędzy badanym zespołem dworsko-parkowym, a pozostałym majątkiem w świetle dokumentacji konserwatorskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również w sposób jednoznaczny, na jaki dzień ustalono stan faktyczny i prawny sprawy (zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu za nieważne zostały uznane wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, dokonane po dniu 1 września 1939r.; przy badaniu czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy więc uwzględniać stan sprawny i faktyczny z dnia 1 września 1939r. Pogląd ten i został przyjęty w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności mają istotny wpływ na wynik postępowania. Argumenty odwołującego, iż jego wniosek obejmował część zespołu dworsko-parkowego (działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na której nie znajdowały się ogrody warzywne, sady i wody (stawy), gdyż nieruchomości te znajdują się na terenie działek nr [...], [...], [...], [..], bez wątpienia wymagają jednoznacznego wyjaśnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu dotyczy wyłącznie działek ujętych we wniosku, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odnosił się m.in. także do kwestii sadów i stawów stwierdzając, iż "na terenie zespołu była prowadzona działalność rolnicza w postaci produkcji sadowniczej, bowiem świadkowie zeznali, iż znajdował się tam sad i inspekty" oraz wskazuje, że "stawy należące do tego zespołu były zarybiane, a zatem trzeba stwierdzić, że na tym obszarze prowadzono działalność hodowlaną". Zarzuty L. K., o których mowa powyżej, powodują jednocześnie konieczność wskazania, iż treść rozstrzygnięcia określonej decyzji powinna być związana z przedmiotem tego postępowania i stanowić odzwierciedlenie stanowiska organu administracji publicznej podjętego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji administracyjnej pomimo, iż stanowią jej odrębne elementy i są osobno wymienione w art. 107 k.p.a. to jednak stanowią jej integralną część. Dla poprawności decyzji administracyjnej niezbędnym jest aby pomiędzy jej podstawowymi elementami rozstrzygnięcia czyli osnową oraz uzasadnieniem prawnym i faktycznym istniała wewnętrzna spójność. Osnowa decyzji stanowi jej rozstrzygnięcie, natomiast uzasadnienie decyzji ma jedynie wyjaśnić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przyjął, wobec argumentów odwołującego, iż tereny ogrodów warzywnych i sadów (działki nr [...], [...], [...], [...]) nie były ujęte w jego wniosku i w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji oraz w świetle rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonego aktu - budzi uzasadnione wątpliwości spójność tego aktu. Natomiast brak spójności (rozbieżność) między osnową a uzasadnieniem świadczy o wadliwości decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV Sa/GI 369/06). Ponadto, zaskarżona decyzja nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ I instancji uzasadniając wydaną decyzję (łącznie stron 14 z rozdzielnikiem) na stronach 3-11 uzasadnienia w punktach 1-14 zawarł cytaty z przesłuchań powołanych w sprawie świadków (pod każdym punktem cytaty z przesłuchania innej osoby). Zaniedbał przy tym kwestię ustosunkowania się do istotnych różnic w zeznaniach świadków, co więcej zaniechał skonfrontowania ze sobą tych dowodów z innymi dowodami zebranymi w sprawie (m.in. zgromadzonymi dowodami z dokumentów), a zatem nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych badanego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Stanowisko wyrażone w decyzji w szczególności nie wyjaśnia z jakich względów (mając na uwadze jakie dowody) odmówiono wiarygodności twierdzeniom wnioskodawcy, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy stanowił część nieruchomości ziemskiej, nie związaną z gospodarstwem rolnym i jako taki nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że rola organu I instancji nie może sprowadzać się wyłącznie do formalnego dopuszczenia dowodu i przyjęcia go w poczet materiału dowodowego. Zadaniem organu jest bowiem ocenić ten dowód. Postępowanie organu administracji, polegające na przemilczeniu istnienia określonego dowodu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd też obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, jak również obowiązek dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.) nie jest realizowana, gdy tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ odwoławczy konkludując wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie ustalenie, jakie konkretnie nieruchomości (ewentualnie części nieruchomości) objęte są żądaniem strony, a następnie w jaki sposób były one wykorzystywane w kontekście reformy rolnej. Przy orzekaniu na podstawie przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu tych części nieruchomości, które nie były powiązane funkcjonalnie z tą częścią majątku, który był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, a więc mógł być przeznaczony na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być natomiast wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek przy uwzględnieniu ich faktycznego wykorzystania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że przy ponownym badaniu sprawy pomocne dla prawidłowego rozstrzygnięcia będzie zgromadzenie dodatkowych dowodów np. z dokumentów archiwalnych i historycznych (mapy synchronizacyjne, klasyfikacyjne, ewidencyjne), wyciągi z publikacji historycznych; opinii geodezyjno- prawnej, dokumenty konserwatorskie, pozwalających na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień 1 września 1939r. oraz jego porównanie ze stanem obecnym. Organ winien rozważy również ponowne przesłuchanie świadków lub stron w charakterze świadków, bądź przeprowadzić rozprawę administracyjną, co do charakteru, przeznaczenia i sposobu użytkowania poszczególnych działek, objętych wnioskiem. Powiat [...] złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014r., nr [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], którą to decyzją Wojewoda [...] stwierdził, iż zespół dworsko-pałacowy położony w W., należący do byłego majątku ziemskiego "[...]", usytuowany obecnie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], stanowiący byłą własność A. S. – podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz.13 ze zm.). Zaskarżanej decyzji zarzucał naruszenie przepisów: 1) art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168, ze zm.) poprzez brak rozpatrzenia całej sprawy i nieprawidłową ocenę zebranego przez organ I instancji materiału, sugerującą błędy w ustaleniach faktycznych oraz w zakresie oceny dowodów oraz zaniedbania w zakresie wyjaśnienia powiązań między zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku w W., które faktycznie nie wystąpiły. 2) art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168, ze zm.) poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na czym polegała zarzucana organowi I instancji błędna wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz, ; 17, z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z - dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). 3/ art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168, ze zm.) poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy, mimo zgromadzonego materiału pozwalającego na jej rozpatrzenie, a następnie uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami należało przyjąć, że podlega ona oddaleniu w całości. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadownicze. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie orzecznictwa sądów administracyjnych co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W konsekwencji została wypracowana linia orzecznicza, wedle której badano nie tylko ewentualne przekroczenie norm obszarowych określonych w dekrecie, lecz także czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym. Taki kierunek orzeczniczy został potwierdzony zarówno w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06, jak również w podjętej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). W konsekwencji orzecznictwo nadało kierunek wykładania normy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w sposób obecnie pozwalający na określenie kryteriów przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Przede wszystkim nieruchomość taka musiała mieć rolniczy charakter, tj. była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2a-e dekretu), a także co prawda ściśle nie odpowiadała powyższym wymogom, ale pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Pojęcie związku funkcjonalnego zostało szeroko wyjaśnione w orzecznictwie. Otóż związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. 1, s. 783). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (vide wyroki NSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1162/07 oraz z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/06). Odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w pkt. 1 i 2 należało wskazać, że przyjęta w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego koncepcja rozumienia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa. W szczególności rozważania organu w pełni realizują wypracowaną przez sądy administracyjne wykładnię pojęcia nieruchomości rolnej oraz związku funkcjonalnego tj. powiązań pomiędzy całą nieruchomością rolną a pałacem i parkiem. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że do tak rozumianej koncepcji związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego nie sposób się odnieść bez zgromadzenia w sposób prawidłowy materiału dowodowego. Materiał dowodowy pozwala bowiem na przełożenie ustalonego stanu faktycznego na właściwą normę przepisu prawa (w tej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e, dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolnej). Organ I instancji w istocie nie zbadał tego czy funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było uzależnione od funkcjonowania zespołu pałacowo – parkowego. Nie jest wiadomym jaka była powierzchnia majątku ziemskiego stanowiącego własność A. S.. Jaka była struktura rolna tego majątku, jaką prowadzono hodowle i uprawy. Nie jest możliwe ustalanie potencjalnego związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z majątkiem ziemskim bez wiedzy jaki to był majątek (jak była jego powierzchnia, struktura, jakie prowadzono uprawy, jaką hodowlę). Ustalając związek pomiędzy tymi podmiotami organ winien wykazać na jakim miejscu, w systemie zazębiających się elementów majątku ziemskiego, umieszczony był zespół pałacowo-parkowy. Jakim elementem ww. majątku był i czy ten element był elementem składowym nakierowanym na szeroko rozumianą produkcję rolną lub był ściśle powiązany z procesem produkcji rolnej. Organ I instancji nie ustalił nawet właściwego zakresu wniosku, bowiem nie określił prawidłowo jak terytorialnie (powierzchniowo) kształtują się działki nim objęte. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie przyjął, że niewyjaśnione w tym zakresie przez organ I instancji okoliczności mają istotny wpływ na wynik postępowania. Argumenty odwołującego, iż jego wniosek obejmował część zespołu dworsko-parkowego (działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],), na której nie znajdowały się ogrody warzywne, sady i wody (stawy), gdyż nieruchomości te znajdują się na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], wymagały jednoznacznego wyjaśnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu dotyczy wyłącznie działek ujętych we wniosku, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odnosił się m.in. także do kwestii sadów i stawów. Organ odwoławczy zasadnie zatem przyjął, że wobec argumentów odwołującego, iż tereny ogrodów warzywnych i sadów (działki nr [...], [...], [...], [...]) nie były ujęte w jego wniosku i w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji oraz w świetle rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonego aktu - budzi uzasadnione wątpliwości spójność tego aktu. Natomiast brak spójności (rozbieżność) między osnową a uzasadnieniem świadczy o wadliwości decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV Sa/GI 369/06). Organ odwoławczy słusznie przy tym wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ I instancji uzasadniając wydaną decyzję (łącznie stron 14 z rozdzielnikiem) na stronach 3-11 uzasadnienia w punktach 1-14 zawarł cytaty z przesłuchań powołanych w sprawie świadków (pod każdym punktem cytaty z przesłuchania innej osoby). Zaniedbał przy tym kwestię ustosunkowania się do istotnych różnic w zeznaniach świadków, co więcej zaniechał skonfrontowania ze sobą tych dowodów z innymi dowodami zebranymi w sprawie (m.in. zgromadzonymi dowodami z dokumentów), a zatem nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych badanego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Organ I instancji miał obowiązek szczegółowo odnieść się do zeznań świadków przy ich ocenie, zwłaszcza, że są to zeznania sprzeczne lub często wzbudzające wątpliwości, co do ich wiarygodności. (odwołujący wskazywał na zeznania W. M. i M. A., podnosząc, iż przed wojną ani oni sami, ani ich rodzice nie bywali na terenie zespołu dworsko-parkowego, natomiast opisywali oni szczegółowo jak wyglądał park, ogród i jakie czynności wykonywali zatrudnieni w nim pracownicy). Organ powinien wskazać zatem, którym zeznaniom, w jakiej części i dlaczego daje wiarę a które uznaje za niewiarygodne z wyjaśnieniem w sposób logiczny i spójny sposobu dokonywania tej oceny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wskazał, że rola organu I instancji nie może sprowadzać się wyłącznie do formalnego dopuszczenia dowodu i przyjęcia go w poczet materiału dowodowego. Zadaniem organu jest bowiem ocenić ten dowód. Postępowanie organu administracji, polegające na przemilczeniu istnienia określonego dowodu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd też obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, jak również obowiązek dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.) nie jest realizowana, gdy tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie (m.in. sprzeczność w zeznaniach świadków, brak odniesienia się do dokumentów oraz materiałów fotograficznych w sprawie – nieponumerowane materiały znajdujące się między pismem [...] oraz pełnomocnictwem z dnia 30.10.2012r.). Naruszeniem wskazanych zasad jest również brak zapewnienia świadkom możliwości swobody wypowiedzi, odpowiedniego sposobu przeprowadzenia dowodu czy też odniesienia się do protokołu przesłuchania. Odwołujący zarzucał organowi niewłaściwy sposób przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka B. A.. Podnosił, że świadek był przesłuchiwany przez 3 i pół godz., na stojąco, świadek nie miał siły na wnoszenie zastrzeżeń do sporządzonego protokołu, nie miał miejsca, aby rozłożyć przywiezione dokumenty. Sąd wskazuje, że taki sposób przeprowadzenia dowodu istotnie naruszałby wskazane wyżej zasady prawa administracyjnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że protokół z zeznań ww. świadka (jego objętość) nie odzwierciedla 3 i pół godzinnego przesłuchania. Jeśli organ istotnie naruszył wskazane zasady winien ponownie przesłuchać świadka, tak by ten mógł w sposób swobodny wypowiedzieć się odnośnie meritum sprawy. Świadek winien być przesłuchany w warunkach odpowiednich zarówno do stanu zdrowia, jak i wieku, winien mieć możliwość zgłaszania uwag do protokołu, a protokół powinien odzwierciedlać rzeczywisty przebieg przesłuchania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całej sprawy i nieprawidłową ocenę zebranego przez organ I instancji materiału, sugerującą błędy w ustaleniach faktycznych oraz w zakresie oceny dowodów oraz zaniedbania w zakresie wyjaśnienia powiązań między zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku w W., które zdaniem skarżącego nie wystąpiły, należy wskazać, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Sąd wskazał jakie uchybienia zostały wytknięte organowi I instancji i w ocenie Sądu, naruszenia przepisów procedury administracyjnej były na tyle istotne, że mogły mieć wpływ na prawidłowość wydanej przez organ I instancji decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na czym polegała zarzucana organowi I instancji błędna wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z - dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolnej, należało wskazać, że organ odwoławczy zawarł właściwą wykładnię ww. przepisów, opartą na ugruntowanym orzecznictwie. Natomiast organ I instancji nie dokonał właściwej wykładni ww. przepisów. Nie mógł dokonać subsumcji przepisu do stanu faktycznego, gdyż ten stan faktyczny nie został w sposób właściwy ustalony. Uzasadnienie decyzji nie jest adekwatne do zgromadzonego materiału dowodowego. Nie wypowiada się, co do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, nie zawiera oceny zeznań świadków, nie spełnia podstawowych wymogów uzasadniania decyzji odnosząc się np. do terenów majątku ziemskiego nie objętych wnioskiem. Organ I instancji nie próbował nawet zgromadzić dostępnych materiałów dotyczących przedmiotowego majątku ziemskiego w postaci chociażby opracowań: "[...]" [...], (maszynopis w archiwum służb konserwatorskich w S.) czy też samego schematu założenia pałacowo-dworskiego w W. (źródło: [...], 1996r.). Odnosząc się do zrzutu naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy, mimo zgromadzonego materiału pozwalającego na jej rozpatrzenie, a następnie uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należy wskazać, że przy takim zakresie uchybień dotyczących gromadzenia i oceny materiału przez organ I instancji, organ odwoławczy nie miał innej możliwości, niż uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając merytorycznie sprawę i wydając decyzję ostateczną pozbawiłby strony jednej instancji postępowania administracyjnego, co stanowiłoby istotne naruszenie praw stron. Podsumowując, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie ustalenie, jakie konkretnie nieruchomości (ewentualnie części nieruchomości) objęte są żądaniem strony, a następnie w jaki sposób były one wykorzystywane w kontekście reformy rolnej. Przy orzekaniu na podstawie przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu tych części nieruchomości, które nie były powiązane funkcjonalnie z tą częścią majątku, który był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, a więc mógł być przeznaczony na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być natomiast wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek przy uwzględnieniu ich faktycznego wykorzystania. W ocenie Sądu oceny takiej nie sposób dokonać bez odniesienia się do całości majątku ziemskiego, stanowiącego byłą własność A. S. Organ winien więc ustalić jego powierzchnie i strukturę rolną na datę 1 września 1939 roku. Prawidłowo, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że przy ponownym badaniu sprawy pomocne dla prawidłowego rozstrzygnięcia będzie zgromadzenie dodatkowych dowodów np. z dokumentów archiwalnych i historycznych (mapy synchronizacyjne, klasyfikacyjne, ewidencyjne), wyciągi z publikacji historycznych; opinii geodezyjno- prawnej, dokumenty konserwatorskie, pozwalających na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień 1 września 1939r. Ponadto, organ winien rozważy również ponowne przesłuchanie świadków lub stron w charakterze świadków, bądź przeprowadzić rozprawę administracyjną, co do charakteru, przeznaczenia i sposobu użytkowania poszczególnych działek, objętych wnioskiem. Organ winien również dokonać właściwej oceny zeznań świadków, zgodnie z zasadami omawianymi powyżej. Przy tak uzupełnionym materiale dowodowym, organ I instancji winien ustalić, czy pałac i park służyły do prowadzenia działalności rolniczej (rolniczo-wytwórczej) lub były z tą działalnością funkcjonalnie powiązane. Organ winien mieć również na uwadze, to że pracę gospodarstwa nadzorował zarządca, który utrzymywał bezpośredni kontakt z właścicielem majątku. Przy czym, oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jako właściciel miał również prawo czerpać pożytki z tego gospodarstwa. Nie zmienia to jednak faktu, iż organ I instancji nie zbadał tego czy funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było powiązane z funkcjonowaniem zespołu pałacowo – parkowego. Związek taki nie wynikał bowiem z osoby właściciela, jako osoby ostatecznie decydującej o sprawach istotnych majątku ziemskiego. W ocenie Sądu o związku funkcjonalnym części pałacowo-parkowej z pozostałą (rolniczą) częścią majątku nie mogą decydować również źródła utrzymania części pałacowo-parkowej. Właściciel majątku ziemskiego czerpał pożytki z ww. a to w jaki sposób wydatkował uzyskane z majątku środki finansowe nie jest tożsame ze związkiem funkcjonalnym majątku ziemskiego o charakterze rolnym i zespołu pałacowo-parkowego. Powyższe kwestie są jedynie pochodną posiadania majątku przynoszącego dochód. Przesądzającą jest natomiast kwestia czy zespół płacowo-parkowy mogła funkcjonować samodzielnie (nie jest przy tym kryterium wiążącym źródło finansowania) i czy miał związek funkcjonalny z majątkiem ziemskim (częścią majątku o charakterze rolnym). Inaczej, jeżeli zespół płacowo-parkowy daje się wydzielić funkcjonalnie z majątku ziemskiego i zespół ten nie jest temu majątkowi "istotnie potrzebny" do prawidłowego działania w zakresie produkcji rolnej, nie można mówić o związku funkcjonalnym w rozumieniu omawianych regulacji prawnych. Analizując wypracowane przez orzecznictwo kryteria wzajemnych powiązań pałacu z resztą majątku (przytaczane przez organ odwoławczy i Sąd) organ I instancji winien zatem ustalić, czy zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować niezależnie od majątku ziemskiego. Jeżeli nie istniałby związek funkcjonalny, pałac z parkiem nie mogłyby zostać potraktowane jako obiekty przeznaczone do produkcji rolnej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.