I SA/Wa 1508/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].07.2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...].05.1962 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr [...] ozn. nr hip. "[...] ", blok nr [...], działka nr [...], - utrzymał w mocy w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].07.2012 r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...].07.2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...].05.1962 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] ", blok nr [...], działka nr [...]. W dniu 31.07.2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją z dnia [...].07.2012 r. We wniosku podniesiono, że organ nadzoru nie ustalił jaka była treść opublikowanego planu w części odnoszącej się do spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej fakt publikacji przyjęto na podstawie domniemania niepopartego dowodem w postaci konkretnego Dziennika Urzędowego. Ponadto skarżąca podniosła, że organ wydając rozstrzygnięcie w ogóle nie ocenił przesłanki niezbędności gruntu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].07.2012 r. nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].07.2012r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie wydania orzeczeń dekretowych dla terenu nieruchomości [...] ozn. nr hip. "[...] ", blok nr [...], działka nr [...] obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...].01.1961 r. Skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że publikację Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1961 r. przyjęto na podstawie domniemania niepopartego dowodem w postaci konkretnego Dziennika Urzędowego, to do oceny ważności w/w planu niezbędne jest w ocenie organu ustalenie podstawy prawnej w oparciu o którą został on uchwalony. Minister wskazał , że do spornego planu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47), gdyż weszły one w życie po jego uchwaleniu tj. w dniu 14.08.1961 r. Kwestię uchwalenia planu i jego publikacji organ odniósł zatem do wcześniejszych przepisów. Od 1947 r. przepisami regulującymi kwestię planów miasta W. była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie miasta W. (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z art. 9 tej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego miasta W. i W. Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy miasta W., uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Zdaniem Ministra, przepisy w/w ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 1951 r. w związku z likwidacją Ministerstwa Budownictwa, który wcześniej przejął kompetencje Ministra Odbudowy. Tym samym w wyniku wygaśnięcia przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. podstawę prawną do uchwalenia planu z 1961 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Za dzień wejścia w życie planu należy przyjąć dzień jego ogłoszenia. Nie sposób zaś dziś, po przeszło 50 latach ustalić, czy został zachowany tryb publikacji, skoro następował on w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin. Brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło to się odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Minister podkreślił, że uchwała Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...].01.1961 r. w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego planu została uchylona uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...].07.1969 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej miasta W. nr 15 poz. 94). Z powyższego wynika podstawowy wniosek, że skoro Prezydium Rady Narodowej miasta W. uchwaliło utratę mocy uchwały nr [...] to w/w plan zagospodarowania z [...].01.1961 r. zatwierdzony powyższą uchwałą był planem posiadającym moc obowiązywania, był aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, a poprawność jego publikacji nie budziła wątpliwości. Bezcelowym byłoby bowiem uchylanie uchwały, która ze względu na wady formalne w postaci braku jej publikacji, nie posiadała mocy obowiązywania. Tym samym w oparciu o założenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1961 r. należy w ocenie Ministra dokonać oceny zgodności przedmiotowych decyzji z prawem. Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu, nadesłanej do akt sprawy przez Archiwum Państwowe miasta W. przy piśmie z dnia [...].08.2009 r. uprawniony geodeta dokonał naniesienia na barwny wydruk, stanowiący fragment mapy tego planu obejmujący przedmiotową nieruchomość "[...] ", blok nr [...], działka nr [...]. Odnosząc się do zarzutu M. K., która podniosła, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa walor dowodowy w sprawie administracyjnej ma jedynie opinia sporządzona przez biegłego w przepisanej formie , zatem zdaniem skarżącej zasięganie wiadomości specjalistycznych w formie "notatki uprawnionego geodety" jest niezgodne z procedurą administracyjną, Minister odkreślił, że określenie położenia nieruchomości i odczytanie funkcji w planie dla nieruchomości nie wymaga specjalistycznej wiedzy uzasadniającej powołanie biegłego w tej sprawie. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, że notatka służbowa uprawnionego geodety nie stanowi dowodu w sprawie. Wobec powyższych ustaleń za kluczowe dla sprawy organ uznał rozstrzygnięcie czy organ I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organy dekretowe funkcji nieruchomości w planie co do możliwości ich realizowania przez prywatnego właściciela. Minister wskazał , że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego, ale nie zmieniła pierwotnych, dekretowych podstaw uzasadniających tę odmowę. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej "realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 w zw. z art. 3 w/w ustawy). Powyższy przepis stanowił naturalną konsekwencję prowadzenia polityki gospodarczej państwa na podstawie perspektywicznych, wieloletnich oraz rocznych narodowych planów gospodarczych. Jak stanowił przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47) zadaniem planowania przestrzennego było ustalanie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów na określone cele, z uwzględnieniem bieżących i przyszłych potrzeb wynikających z programu rozwoju gospodarczego i społecznego. W dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych, obowiązywał narodowy plan gospodarczy na 1961 r. przyjęty uchwałą Sejmu PRL z dnia 22 grudnia 1960 r. (M. P. nr 97, poz. 429). Jednym z priorytetów gospodarki na rok 1961 było dążenie do wzrostu budownictwa ogólno miejskiego realizowanego przez spółdzielnie dla potrzeb całej gospodarki narodowej. Minister wskazał, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona w planie z 1961 r. pod zabudowę jednorodzinną objęta była jednocześnie zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].02.1957 r. nr [...]. Zaświadczenie to wydane zostało na rzecz inwestora tj. S. z przeznaczeniem pod budowę 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych tj. 16 segmentów. Organ ocenił , że wydanie decyzji o lokalizacji dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższa inwestycja mieszkaniowa była zaplanowana i konieczna. Odmawiając E. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] ozn. jako "[...] ", blok nr [...], działka nr [...], organy dekretowe wskazały, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze - co potwierdza analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - a więc na cel będący priorytetem w planowanym rozwoju gospodarczym państwa. Fakt, iż zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...].02.1957 r. nr [...] wydane zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż nadal mogło być podstawą ustalenia lokalizacji inwestycji i przejęcia nieruchomości na podstawie tej ustawy. Organ wskazał, że podejmując kwestionowane w niniejszym postępowaniu orzeczenia z dnia [...].06.1962 r. i z dnia [...] 05.1962 r. i oceniając możliwość pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z ustalonym przeznaczeniem nieruchomości, organy dekretowe wzięły pod uwagę unormowania wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie powołanie zaś przez organy orzekające w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jako podstawy prawnej art. 54 w związku z art. 3 w/w ustawy nie stanowi w ocenie Ministra naruszenia prawa, które można by zakwalifikować jako rażące. Minister podkreślił, że z treści notatki uprawnionego geodety z dnia [...].06.2010 r. wynika, że część dawnej nieruchomości hip. "[...] " blok nr [...], działka nr [...] przeznaczona została pod zdrowie - część obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. Organ dokonał analizy obowiązującej w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz.U. nr 55, poz. 434) i wskazał , że z jej treści wynika, że zakłady i urządzenia dla udzielania pomocy leczniczej, jak i dla prowadzenia akcji zapobiegania chorobom to zakłady utrzymywane przez Państwo, instytucje państwowe, gminy, związki samorządu terytorialnego, instytucje ubezpieczeń społecznych, fundacje, kongregacje, związki i stowarzyszenia religijne oraz nie obliczone na zysk zakłady lecznicze innych osób prawnych. Tym samym w zakresie części nieruchomości przeznaczonej pod usługi zdrowia odmowa była zasadna, gdyż osoba prywatna nie była wymieniona wśród podmiotów mogących samodzielnie realizować te usługi. Minister wskazał ponadto , że poza lokalizacją osiedla oraz w/w usługami zdrowia pozostała jeszcze część nieruchomości hipotecznej wchodząca obecnie w skład działki nr [...]. Z analizy akt sprawy oraz treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] wynika, że w jej skład wchodzi [...] m2 z przedmiotowej nieruchomości hipotecznej. Tym samym w postępowaniu dekretowym winny mieć zastosowanie we wskazanej części założenia w/w planu z 1961 r., który zakładał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę jednorodzinną. Jednakże, jak wynika z analizy zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...].08.1957 r. w sprawie normatywu urbanistycznego dla niskiego budownictwa mieszkaniowego (M.P. nr 74, poz. 453) działka gruntu o powierzchni [...] m2 nie odpowiada minimalnym powierzchniom działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Tak więc nie mogła ona stanowić samodzielnej działki budowlanej lub inwestycyjnej, co uzasadnia zdaniem Ministra w tej części odmowę przyznania prawa własności czasowej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. oparcie podstawy materialno prawnej odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste o ogólne akty prawne nie konkretyzujące rodzaju zabudowy dopuszczonego dla spornej nieruchomości, a szczególności nie zastrzegające dla jej realizacji formy spółdzielczej, 2. nie uznanie braku powołania podstawy prawnej decyzji za rażące naruszenie prawa, 3. uznanie notatki służbowej "uprawnionego geodety" za dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym zamiast opinii biegłego, gdy organ administracji nie dysponuje wiedzą umożliwiającą samodzielne dokonanie ustaleń, 4. naruszenie prawa materialnego poprzez stwierdzenie, że usługi zdrowotne nie mogły być świadczone przez podmioty niepubliczne, 5. naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że działka o powierzchni [...] m2 łącznie z pozostałymi częściami spornej nieruchomości nie spełniała normatywnych warunków dla zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy I i II instancji na podstawie planu zagospodarowania z 1961 r. ustaliły, że sporna nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną oraz pod usługi zdrowotne. Wg skarżącej realizacja zabudowy jednorodzinnej nie wymagała zaangażowania podmiotu uspołecznionego, mogła zostać dokonana przez osoby fizyczne, w tym właścicieli pozbawionych własności na skutek dekretu z 1945 r. Wskazała , że żaden akt normatywny poza planem z 1961 r. nie precyzował sposobu zagospodarowania spornej działki. W szczególności nie czynił tego art. 54 w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz narodowy plan gospodarczy na 1961 r. Oba akty prawne nie ustalały dla spornej działki jakiejkolwiek formy zabudowy. Normy ogólne, które nakreślały politykę państwa nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane poprzez wskazanie w przepisach planowania przestrzennego o konieczności realizacji na spornej działce zabudowy spółdzielczej. Tym samym oceniła , że zabudowę taką mogły zrealizować osoby prywatne, w tym ubiegające się o przyznanie użytkowania wieczystego. Skarżąca podniosła również, że wskazanie podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej jest jej zasadniczym, ustawowym elementem (art. 107 § 1 K.p.a.). Brak powołania podstawy prawnej stanowi zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa, albowiem organy państwa nawet w czasach komunistycznych były zobowiązane do działania na podstawie prawa (zasada legalizmu). Nie wskazanie podstawy prawnej godzi w prawo do obrony, gdyż uniemożliwia poznanie przez stronę istoty rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie przywołanie jako podstawy prawnej art. 54 w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżąca podkreśliła ponadto , że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podniosła, że organ rozpoznający sprawę nie był w stanie samodzielnie dokonać tak rzekomo prostej czynności jak "określenie położenia nieruchomości i odczytanie funkcji w planie dla nieruchomości". Już ten fakt dowodzi, że w sprawie konieczne było uzyskanie wiadomości specjalnych. Zamiast powołania biegłego zwrócono się na nieznanych zasadach do przypadkowej osoby, która wykonała "notatkę służbową", nie wskazując w ramach jakich obowiązków służbowych i jakiego urzędu. Ponadto skarżąca wskazała, że na części spornej nieruchomości określono przeznaczenie na funkcje zdrowotne. Posiłkując się ustawą o zakładach społecznej służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia z 1948 r. organy I i II instancji uznały że tylko podmioty nieprywatne mogły wykonywać usługi zdrowotne. Pogląd ten w ocenie skarżącej jest chybiony. Po pierwsze upaństwowienie służby zdrowia po 1948r. nie było pełne. Funkcjonowały prywatne praktyki lekarskie wykonywane w prywatnych gabinetach lekarskich. Tym samym osoba prywatna mogła zrealizować inwestycję polegająca na budowie prywatnego gabinetu do indywidualnej praktyki lekarskiej. Ponadto przywołana ustawa wśród podmiotów mogących prowadzić zakłady służby zdrowia wymieniała -również mające charakter prywatny: fundacje, kongregacje, związki i stowarzyszenia religijny oraz inne osoby prawne (np. spółki prawa handlowego). Ponadto funkcja zdrowotna nie wyklucza np. lecznicy dla zwierząt, która mogła być prowadzona przez prywatnego weterynarza. W konsekwencji wskazała , że nie występowała kolizja pomiędzy przeznaczeniem części spornej nieruchomości na cele zdrowotne, a jej prywatnym prawem do użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1962r., o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip." [...] " blok nr [...] działka nr [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią obowiązujących przepisów prawa, nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję, determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia nie polega na prostej weryfikacji oceny dokonanej przez organ w pierwszym postępowaniu, ale na ustaleniu czy decyzja wydana w wyniku tej kontroli jest wadliwa w stopniu skutkującym jej nieważność. Różnica przedmiotu obu przeprowadzonych w sprawie postępowań nadzwyczajnych jest zatem istotna. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu który został naruszony, - oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ.). Z powyższego wynika, że pozytywne rozpatrzenie żądania w niniejszej sprawie uzależnione było od wykazania, że kontrolowane przez organ decyzje obciąża kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności zmierzał do wykazania, że ww. decyzje zawierają wadę polegającą na błędnym przyjęciu, że przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie da się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. Podstawę materialnoprawną, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1962r., o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Zgodnie z brzmieniem art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako powód odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu omawianej nieruchomości podało , że ww. teren został w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne oraz zabudowę związaną z realizacją funkcji " zdrowie". Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w dacie wydawania decyzji dekretowej obowiązywał Ogólny , Etapowy i Kierunkowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] stycznia 1961 r. Na zlecenie organu uprawniony geodeta oznaczył granice przedmiotowej nieruchomości na kopii tego planu i ustalił, że granice przedmiotowej nieruchomości mieszczą się w obszarze przeznaczonym, jak wskazano wyżej, pod budownictwo jednorodzinne oraz zabudowę związaną z realizacją funkcji " zdrowie". Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo , zdaniem Sądu, wskazał, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA z 15 IV 2009 r. I OSK 1427/08, z 25 III 2011 r. I OSK 766/10). Rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało wprawdzie na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego nie powołanie prawidłowej podstawy prawnej lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1962r., o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wydane zostały w czasie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...] , rozszerzając - między innymi - zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu. Trafnie organ nadzoru wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłej właścicielki prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 ww. dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W., mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Mając na uwadze treść art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ nadzoru słusznie uznał, że niemożliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lutego 1957 r. ww. teren został przeznaczony pod budowę 16 segmentów , na rzecz inwestora – S." . Podkreślenia wymaga, że możliwość stosowania przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. , jako podstawy orzeczenia dekretowego nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, z 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10, z 6 lutego 2013 r. I OSK 1643/11 CBOSA). Istnienie zaś zaświadczenia o lokalizacji inwestycji budowlanej wyklucza jednocześnie zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 , według której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Nie ma przy tym, w ocenie sądu znaczenia, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. , skoro taki przepis obowiązywał, a tylko wadliwie nie został powołany. Wadliwość ta nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa. Skoro orzeczenie odpowiada przesłankom z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r., to , wbrew zarzutom skargi , nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności . Pozostała część nieruchomości , w przeważającej części przeznaczona została pod zabudowę związaną z ochroną zdrowia. Cel ten z uwagi na jego charakter oraz zapisy przywołanej przez organ ustawy z dnia 28 października 1948r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowanej gospodarce w służbie zdrowia mogło realizować w ówczesnym systemie przede wszystkim Państwo , instytucje państwowe , gminy , związki samorządu terytorialnego oraz pozostałe podmioty tam wymienione. Sąd akceptuje stanowisko skarżącej , że w powojennej Polsce funkcjonowała nie tylko państwowa służba zdrowia . Faktem jest , że obok jej struktur istniało także m.in. lecznictwo pracownicze i spółdzielcze a także prywatne. To ostatnie było jednakże ściśle reglamentowane przez państwo i wymagało uzyskania koncesji . Było dostępne przede wszystkim dla osób pracujących w państwowej służbie zdrowia. Wypełniało lukę niedostatecznych świadczeń publicznych w zakresie usług stomatologicznych, rehabilitacyjnych itp. Osoby fizyczne mogły zatem podejmować pracę w sektorze prywatnym służby zdrowia. Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika natomiast, że w dacie rozpoznawania wniosku stanowiła ona niezabudowany plac a właścicielka nie prowadziła żadnej działalności w zakresie służby zdrowia. Niezasadne byłoby argumentowanie , że potencjalnie ówcześni właściciele mogli uzyskać zezwolenie na prowadzenie placówki służby zdrowia, zatem decyzje dekretowe rażąco naruszały prawo . Nawet bowiem gdyby takie zezwolenie wnioskodawczyni uzyskała (czy też mogła uzyskać) nie zmieniłoby to oceny , że w sprawie rozpoznawania wniosku dekretowego nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Organ miał bowiem obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem grunty według planu zabudowy tj z realizacją funkcji zdrowie. Sąd akceptuje także stanowisko Ministra , że pozostała część nieruchomości stanowiąca działkę o powierzchni [...] m2 przeznaczona wg planu pod zabudowę jednorodzinną nie spełniała normatywu zabudowy o , którym mowa w zarządzeniu Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1957r. Z tych przyczyn uznać należy , że Minister zasadnie ocenił , iż organy wydając kontrolowane decyzje , prawidłowo stwierdziły , że dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem analizowanego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego , a jego realizacja uzasadniała jej przejęcie na podstawie art. 3 w związku z art. 54 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu, jako nieruchomości niezbędnej na cel użyteczności publicznej. Podobnie brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej , że niewystarczające było posłużenie się przez organ " notatką służbową" sporządzoną przez geodetę , gdyż niezbędne było w tej sprawie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego . Podkreślenia wymaga bowiem , że dla potrzeb rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych zaistniała potrzeba odwzorowania analizowanej nieruchomości na planie zagospodarowania z 1961r. Czynność ta została dokonana przez uprawnionego geodetę jako osobę kompetentną, nie wymagała jednak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w tym zakresie. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn wskazać należy, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszając przepisów postępowania, co czyni niezasadnym zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.