I SA/Wa 1508/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] – [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2021 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Zaskarżone orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] stycznia 1999 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...][...] Państwowe w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położonych w [...]-[...], obręb [...], oznaczonych jako szereg działek oraz nieodpłatne nabycie budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Wnioskiem z [...] maja 2020 r. Gmina [...]-[...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. w części dotyczącej wskazanych w tym wniosku działek. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...]-[...] prawa własności nieruchomości objętej powyższą decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem złożyła Gmina [...] – [...]. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Minister podniósł, że jak wynika z pisma Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. z wniosku Prezydenta Miasta [...] – [...] prowadzone jest postępowanie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] – [...] szeregu działek, objętych decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. Zdaniem organu, toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z [...] stycznia 1999 r. Wynik tego postępowania będzie miał bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie komu faktycznie przysługiwało prawo własności gruntów objętych decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., a mianowicie czy stanowiły one własność Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu gminnego. W tej sytuacji zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest uzasadnione. Minister dodał, że ustalenie czy w dacie 5 grudnia 1990 r. Gminie [...] – [...] przysługiwały prawa rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości jest niezbędne do stwierdzenia, czy Gminie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...] – [...] zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie jakoby ustalenie czy prawo własności gruntów objętych decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. miało przysługiwać gminie czy Skarbowi Państwa stanowić miało istotną okoliczność z punktu widzenia oceny prawidłowości tej decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, 2) art. 7 i art: 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie całokształtu okoliczności wskazanych we wniosku, w tym twierdzenia, że o wadliwości decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. przesądza nie tylko naruszenie praw wnioskodawcy, ale i brak podstaw faktycznych do wydania owej decyzji, 3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nietrafne uznanie, jakoby w niniejszej sprawie zachodziło zagadnienie wstępne wymagające zawieszenia niniejszego postępowania. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra, Rozwoju, Pracy i Technologii, którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową z [...] stycznia 1999 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U.2021.735), zwanej dalej "k.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być zatem tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika również, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Przy tym wskazana zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezpośrednia zależność pomiędzy postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej a postępowaniem w przedmiocie komunalizacji nieruchomości toczącym się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Zaskarżone postanowienie o zawieszeniu dotyczy bowiem postępowania o stwierdzenie nieważności, a więc postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniu ocenie organu podlega wyłącznie to czy kontrolowana decyzja zawierała kwalifikowaną wadę prawną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem tamującym, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że ma ono charakter weryfikacyjny w odniesieniu do decyzji, która została już wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, niezależnie od stanowiska co do charakteru i skutków jakie ona wywołuje, ma charakter następczy względem decyzji ocenianej w trybie nadzorczym (por. szerzej M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, passim, Zakamycze 2006; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 149-151). Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzorczym jest ocena ewentualnych wad prawnych decyzji już istniejącej w obrocie prawnym. Dodać należy, że stanowiący podstawę prawną decyzji uwłaszczeniowej z [...] stycznia 1999 r. art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") przewiduje stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Powołany przepis nie zawiera żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Ponadto, możliwości uwłaszczenia w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy ustawodawca nie obwarował żadnymi innymi warunkami czy spełnieniem dodatkowych przesłanek. Brak jest również w powołanej normie odwołania do jakichkolwiek pozaustawowych okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączałyby uwłaszczenie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia nieruchomościami państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami. Z przepisu tego nie wynika też zasada pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy. Nie ulega wątpliwości, co też trafnie podnosi skarżąca, że jedno i drugie postępowanie ma za przedmiot zupełnie odmienne prawo. O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu (co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach) o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego tego gruntu (co również nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy). Z istoty użytkowania wieczystego wynika, że polega ono na korzystaniu z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowania te nie pozostają zatem wobec siebie konkurencyjne ani wzajemnie się nie wykluczają. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiło wskazywane w zaskarżonych rozstrzygnięciach zagadnienie wstępne. Wydając zatem zaskarżone postanowienia tamujące bieg postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1999 r. organy orzekające naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis Sąd uznaje za przepis prawa materialnego. W konsekwencji do rozpatrzenia pozostaje wniosek Gminy [...] – [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1999 r. Przy tym, w ocenie Sądu, organ nadzoru powinien rozważyć legitymację wnioskodawczyni do zainicjowania przedmiotowego postępowania nieważnościowego biorąc pod uwagę okoliczność, że nie została dotychczas wydana decyzja komunalizacyjna. Tylko zaś w sytuacji, gdy taka decyzja zostałaby wydana, jednostka samorządowa może w obrocie prawnym występować jako właściciel danej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.