I SA/Wa 1509/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. C., L. C. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1996 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o zwrocie wypłaconego odszkodowania oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] w punkcie 2, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1) wyroku nie podlega wykonaniu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i L. C., decyzją z dnia [...] września 1996 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1991 r, nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty położone w M. przy ulicy [...], zajęte pod budowę drogi krajowej [...] – [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w latach [...] – [...] zajęto pod budowę drogi krajowej [...] – [...] nieruchomość, należącą do M. C. i L. C. W roku 1991 byli właściciele zajętej nieruchomości wystąpili do Urzędu Rejonowego w M. o wypłacenie im odszkodowania za zajęty grunt. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], na podstawie art. 87 ustawy z dnia 10 kwietnia 1991 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), ustalił odszkodowanie za nieruchomość dla M. C. w kwocie [...]zł. Wojewoda [...] działając z urzędu, decyzją z dnia [...] maja 1993 r, nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęty grunt i jednocześnie orzekł o zwrocie wypłaconego odszkodowania przez M. C. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że teren pod budowę drogi zajęty został bez tytułu prawnego, nie było również prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, wobec czego roszczenia byłych właścicieli mogą być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W wyniku odwołania wniesionego przez M. C. i L. C. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...] września 1996 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtarzając argumentację zawartą w decyzji Wojewody [...]. Skargę na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. C. i L. C. Skarżący podnoszą, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja o przyznaniu im odszkodowania wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym nie może być stwierdzona jej nieważność. Pobrane tytułem odszkodowania pieniądze zostały już zużyte i nie mogą być zwrócone. Wprawdzie postępowanie wywłaszczeniowe nie było przeprowadzone, jednak, w ocenie skarżących, nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby obecnie takie postępowanie przeprowadzić. Skoro niesporne jest, że grunty zostały rozebrane w latach 50 - tych, to oczywiste jest, że właściciele powinni otrzymać odszkodowanie. Postanowieniem z dnia 24 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1720-1723/96 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe. Wobec ustania przyczyny zawieszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA 1720-1723/96 podjął z urzędu postępowanie sądowe. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego Sądu znajduje się siedziba Ministra Budownictwa - art. 13 § 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż w niej wymienione. Zasadne jest stanowisko organów orzekających, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1991 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. C. za część działki nr [...] stanowiącej drogę [...] – [...], została wydana bez podstawy prawnej, co obliguje organy administracyjne do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja powyższa została wydana w stanie prawnym uregulowanym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ustalenie odszkodowania za nieruchomość, zgodnie z tą ustawą, mogło nastąpić po uprzednim wywłaszczeniu nieruchomości, a to następowało, jeżeli cele publiczne nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (rozdział 6). Z akt sprawy wynika, że odszkodowanie na rzecz M. C. zostało ustalone i wypłacone bez uprzedniego odjęcia prawa własności - ani w drodze wywłaszczenia ani w drodze umowy. Błędnie został również wskazany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M., jako podstawa prawna wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, będący przepisem przejściowym, stanowi w ust.1, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Materiał dokumentacyjny zamieszczony w aktach sprawy nie potwierdza, aby sprawa związana z ustaleniem odszkodowania za przedmiotowy grunt została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodzić się też należy z organami orzekającymi, że decyzja o ustaleniu odszkodowania nie wywołała w tym przypadku nieodwracalnych skutków prawnych. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1991 r. o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod budowę drogi krajowej [...] – [...], wydały w części decyzje bez podstawy prawnej. Niezasadnie, bowiem orzeczono, w drodze decyzji administracyjnej, o obowiązku zwrotu przez M. C. wypłaconego odszkodowania w wysokości [...] zł. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązująca w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 1993 r. stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. C., nie zawierała regulacji zobowiązującej osobę, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierców, do zwrotu tego odszkodowania, w sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Taka regulacja została wprowadzona dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w wyniku nowelizacji tej ustawy obowiązującej od dnia 22 września 2004 r. - w art. 132 dodany został ust. 3 a (art. 1 pkt 86 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). W stanie prawnym obowiązującym więc na dzień wydania zaskarżonej decyzji roszczenia dotyczące zwrotu wypłaconego odszkodowania mogły być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej, a wydana została decyzja administracyjna w indywidualnej sprawie - decyzja taka wydana jest bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). A zatem decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1996 r. w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o zwrocie wypłaconego odszkodowania oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod budowę drogi krajowej [...] –[...] - w pkt 2, zostały wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).