I SA/Wa 151/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] października 1992 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] w W. nieruchomościami położonymi w W. i K. w części odnoszącej się do sprawy nabycia własności [...] na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją z dnia [...] października 1991 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] października 1992 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i położonych w K., oznaczonego jako działki nr [...] oraz nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń zlokalizowanych na tych gruntach w tym budynku [...], przy czym wymieniono także [...] jako położone na działce nr [...] w K. Minister Infrastruktury zawiadomieniem z dnia [...] września 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] w części odnoszącej się do sprawy nabycia własności [...], a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji w części odnoszącej się do nabycia prawa własności [...] wykazanych na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1999 r. za Nr [...] i położonych na działce nr [...] w K. Rozpatrując sprawę ponownie Minister ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 1992 r., objął uwłaszczeniem m.in. działkę nr [...] położoną w K. Działka ta w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej, a więc podlegała uwłaszczeniu w myśl art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu użytkownikowi wieczystemu przysługiwało prawo nabycia własności budynków znajdujących się na tej działce. W/w decyzją Wojewody [...] stwierdzono na rzecz [...] m. in. nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz nabycie prawa własności budynków położonych na tej działce, w tym budynku [...]. Minister podniósł, iż z mapy sytuacyjno – wysokościowej wykonanej w skali [..], zewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1999 r. za Nr [...] wynika, że [...] nie są położone na działce nr [...], lecz na działce nr [...], nie objętej decyzją uwłaszczeniową. Działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...] i wg ewidencji gruntów stanowi [...]. [...] położona na działce nr [...] przylega bezpośrednio do [...] zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ II instancji zaznaczył, iż skarżący powołując się na opinię biegłego sądowego w dziedzinie budownictwa branży konstrukcyjno budowlanej – J. P. sporządzona w listopadzie 2004 r. twierdzi, że pomieszczenie [...], jako element obiektu nazwanego ciągiem technologicznym, stanowi integralną funkcjonalnie i przestrzennie konstrukcję zespołu budynków [...], który funkcjonował od [...] r. i cały ten budynek znajduje się na działce nr [...]. Odnosząc się do powyższego twierdzenia Minister wskazał, że przedmiotem opinii biegłego sądowego było stwierdzenie, czy [...] w ciągu technologicznym [...] Sp. z o.o. jest pomieszczeniem wybudowanym jako integralny element funkcjonalno-przestrzenny i konstrukcyjny zespołu budynków [...] i biegły potwierdził powiązanie funkcjonalne [...] z budynkiem [...], a nie jej lokalizację na konkretnej działce ewidencyjnej. Z przedłożonej opinii wynika, że [...] zbudowana została w tym samym czasie co [...] i nierozerwalnie była związana w cyklu produkcyjnym z tym [...]. W tym zakresie opinia biegłego nie jest kwestionowana przez organ. Natomiast w ocenie organu II instancji, wywody biegłego dotyczące przebiegu granic działki stanowią tylko jego spostrzeżenia. Jak bowiem zauważył organ odwoławczy wybudowanie [...] w tym samym czasie co budynku [...] oraz związanie jej w procesie produkcyjnym z głównym budynkiem [...] nie przesądza o zlokalizowaniu [...] na działce nr [...]. Załączona do opinii dokumentacja fotograficzna oraz rzuty [...] wskazują, iż [...] stanowi odrębny od [...] obiekt budowlany pobudowany na fundamentach poniżej [...]. [...] pobudowany na działce nr [...] był [...], która do swej pracy wykorzystywała [...], co wskazywałoby na wybudowanie [...] na tej [...]. Fakt ten w ocenie organu potwierdza powołana mapa sytuacyjno wysokościowa wykonana w skali [...], dużo bardziej dokładna niż wyrys z mapy ewidencyjnej wykonany w skali [...]. Wobec powyższego Minister uznał twierdzenia skarżącego, że [...] posadowiona jest na działce nr [...] za bezpodstawne. Skoro więc [...] położone są na działce nr [..] a działka ta nie była objęta decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] października 1991 r., to budowle te nie podlegały nabyciu na własność w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez [...]. W związku z powyższym Minister uznał, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej nabycia prawa własności [...] położonych na działce nr [...] w K. rażąco narusza prawo tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister uznał jednocześnie, iż w sprawie niniejszej nie wystąpiła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Minister podniósł, iż [...] S. A. – następca prawny jednostki uwłaszczonej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. Rep. A Nr [...] zbyły na rzecz skarżącego prawa rzeczowe do nieruchomości wymienionych w § 2 tego aktu wraz z pozostałymi składnikami wchodzącymi w skład przedsiębiorstwa, w tym prawa rzeczowe do działki nr [...] położonej w K. oraz prawo własności budynku ciągu technologicznego. W ocenie organu nadzorczego określenie "budynek ciągu technologicznego" użyte w akcie notarialnym w żaden sposób nie wskazuje, iż w skład tego budynku miałaby wchodzić [...]. Związanie zaś [...] w procesie produkcyjnym nie może przesądzać o jej zaliczeniu wraz z [...] do jednego budynku, bowiem stanowiły one odrębne obiekty budowlane. Reasumując Minister Infrastruktury uznał, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. -art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez przyjęcie, że [...] znajdująca się w budynku [...] nie znajdują się na działce nr [...], -art. 15 ust. 1 i art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez błędne przyjęcie linii brzegowej cieku rzeki [...] oraz błędnego rozgraniczenia działki nr [...], -naruszenie art. 14a prawa wodnego poprzez nieuwzględnienie, że w stosunku do gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, -art. 80 kpa poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego, -art. 156 § 3 kpa, gdyż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obydwie decyzje Ministra Infrastruktury wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dowolnym interpretowaniu zawartego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że określenie "budynek w ciągu technologicznym" zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. nie wskazuje, że w skład tego budynku wchodzi [...]. Zdaniem skarżącego w sprawie niespornym jest, że na działce nr [...] znajduje się [...] i że funkcjonuje on przy wykorzystaniu [...] przez działkę nr [...], która nie była przedmiotem uwłaszczenia. Niespornym też jest, że [...] to nie tylko budynek, ale i [...], gdyż bez tych urządzeń nie byłoby [...]. Odłączenie zaś [...] spowoduje, że [...] przestanie mieć znaczenie [...]. W ocenie skarżącego budynek [...] oraz znajdująca się w nim [...] wraz z [...] stanowią "ciąg technologiczny" a określone jego elementy tworzą zespół urządzeń stanowiących części składowe jednej rzeczy złożonej, zaś część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Minister podniósł, iż zaskarżona decyzja nie podważa ciągu technologicznego [...] i potrzeby posiadania także niezbędnych urządzeń, co nie jest jednak równoznaczne z usytuowaniem tego ciągu tylko w granicach działki nr [...]. Ponadto Minister zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji nie dokonywano rozgraniczenia gruntów pokrytych [...] i ustalenia [...], co należy do właściwych organów [...], a więc zarzuty naruszenia prawa [...] nie są trafne. Kwestie zaś, czy skarżący powinien być właścicielem urządzeń znajdujących się na sąsiedniej działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...], stanowi odrębne zagadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. dotyczącej uwłaszczenia [...] w W. nieruchomościami położonymi w W. i K., w części odnoszącej się do sprawy nabycia własności [...] położonych na działce nr [...] w K. z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez stwierdzenie nabycia przez uwłaszczoną jednostkę prawa własności [...], które znajdują się na działce nr [...], a nie na działce nr [...] będącej przedmiotem uwłaszczenia. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 kpa. Może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Organ nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. zmieniona decyzją z dnia [...] października 1992 r., na mocy której [...] w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskały prawo użytkowania wieczystego szeregu działek wymienionych w decyzji, w tym działki nr [...] położonej w K. oraz nabyły nieodpłatnie prawo własności budynków i urządzeń położonych na uwłaszczanym gruncie. Podstawę materialno-prawną decyzji Wojewody [...] stanowił przepis art. 2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób. Znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale stawały się natomiast z mocy prawa (odpłatnie bądź nieodpłatnie) własnością tych osób (art. 2 ust. 2). Jednocześnie art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy stanowił, że uwłaszczenie "nie narusza praw osób trzecich". Oznacza to, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, które w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stawały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych, pod warunkiem, że nabycie takie nie naruszało prawa osób trzecich. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków innych urządzeń i lokali stwierdzał zaś w drodze decyzji wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 2 ust. 3). Zaznaczyć należy, że decyzja o przekształceniu prawa zarządu nieruchomości w prawo wieczystego użytkowania uwzględniała stan prawny i faktyczny gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r. i niezależnie od daty jej wydania wywoływała skutki prawne z mocą wsteczną. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż [...] S. A. – następca prawny jednostki uwłaszczonej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. Rep. A nr [...] zbyły na rzecz skarżącego prawa rzeczowe do nieruchomości wymienionych w § 2 tego aktu wraz z pozostałymi składnikami wchodzącymi w skład przedsiębiorstwa w tym prawa rzeczowe do działki nr [...] położonej w K. oraz prawo własności budynku ciągu technologicznego. W ocenie skarżącego w skład budynku ciągu technologicznego wchodzi [...] wymienione w kwestionowanej decyzji jako znajdujące się na działce nr [...] w K. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo ustalił na podstawie ewidencji gruntów i mapy sytuacyjno- wysokościowej wykonanej w skali [...], iż [...] nie znajdują się na działce nr [...], a na sąsiadującej z nią działce nr [...] stanowiącej [...] ([...]),która to działka nie była i nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia. W konsekwencji zaś jednostka uwłaszczona kwestionowaną decyzją nie mogła nabyć ich własności, gdyż nabycie własności budynków, urządzeń i lokali z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. dotyczyło wyłącznie tych budynków, urządzeń i lokali, które znajdowały się na gruntach objętych prawem użytkowania wieczystego wymienionych w decyzji uwłaszczeniowej (art. 2 ust.2 ustawy z dnia 29 września 1990 r.). A skoro tak, to organ nadzorczy prawidłowo uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. rażąco naruszała art. 2 ust.1 i 2 powołanej ustawy. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie niniejszej materiał dowodowy, w szczególności mapy, dokumentacja fotograficzna oraz rzuty budynków w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, iż [...] nie znajdują się na działce nr [...] stanowiącej przedmiot uwłaszczenia. W świetle powyższego za całkowicie chybiony należy uznać zarzut skarżącego dotyczący błędnego przyjęcia [...] oraz błędnego rozgraniczenia działek nr [...]. Organ nadzoru nie przeprowadzał bowiem rozgraniczenia przedmiotowych działek i nie ustalał [...], gdyż w świetle treści art. 15 i 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne nie jest organem powołanym do podejmowania tego rodzaju działań, a ponadto zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła taka konieczność. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 14a prawa wodnego zważywszy na fakt, iż decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła działki nr [...], a nie gruntu [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, Sąd uznał go za niezasadny. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. W ocenie skarżącego takim zdarzeniem prawnym jest nabycie przez niego aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. praw rzeczowych do działki nr [...] oraz znajdujących się na niej budynków i urządzeń, m. in. [...]. Stanowisko powyższe uznać należy za bezzasadne. Z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. wynika bowiem, że skarżący nabył m. in. budynek ciągu technologicznego. W żaden sposób z tak skonstruowanego zapisu w akcie notarialnym nie można ustalić, że w skład tego budynku wchodzi [...], tym bardziej, że w znajdującym się w aktach administracyjnych odpisie księgi wieczystej widnieje inny zapis "ciąg technologiczny". Należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny bada legalność decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast władny do badania zgodności z prawem, ważności i skuteczności aktu notarialnego sporządzonego w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a tym bardziej do dokonywania jego wykładni. Konsekwencje zaś nieprawidłowych czy nieprecyzyjnych zapisów zawartych w akcie notarialnym ponosi jego strona, w której interesie powinno być w związku z tym dołożenie szczególnej staranności przy jego sporządzaniu. Dodatkowo należy podnieś, iż zdaniem Sądu [...] niewątpliwie pozostają w związku funkcjonalnym z [...], fakt ten jednakże nie może przesądzać o nabyciu ich własności przez jednostkę uwłaszczoną w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w sytuacji, gdy nie znajdują się one na działce stanowiącej przedmiot uwłaszczenia. W związku z powyższymi okolicznościami należy uznać, iż organ nadzoru prawidłowo, rzetelnie i wnikliwie przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie oraz uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.