I SA/Wa 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. i E. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. P. K. i E. S. wnieśli skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., znak: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził m.in. nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu[...] maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w W. oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W., obręb ewidencyjny [...], jako działki nr [...] i [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody W. Nr [...] wystąpił P. K., a następnie E. S. - w stosunku do powierzchni [...] m2, stanowiącej część działek nr [...] i [...]. Wnioskodawcy wskazali, że Skarb Państwa nie posiada tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości we wskazanym zakresie tj. byłych działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] ujawnionych w księdze hipotecznej p.n. "K. R." [...], bowiem nie nastąpiło przejęcie na rzecz Skarbu Państwa. Minister Administracji i Cyfryzacji po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., we wnioskowanym zakresie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wystąpili P. K. i E. S. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] września 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. strony postępowania zostały powiadomione o złożonym wniosku oraz o przysługującym im prawie do zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego, składania ewentualnych pisemnych wyjaśnień i dokumentów, a także złożenia końcowego oświadczenia W odpowiedzi wpłynęło pismo E. S. z dnia [...] września 2014 r., w którym Skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...]. E. S. i P. K. wnieśli skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] wydane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, stwierdzającego nieważność decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r., znak: [...], dotyczącej nabycia przez Dzielnicę Gminę z mocy prawa w dniu[...] maja 1990r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191), nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w W. oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...], jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji - w stosunku do pow. [...] m2 pochodzących z K. R. [...]. Skarżący podnosili, że organ rozstrzygając zagadnienie wstępne uznał, że nie przysługuje ww. w tej sprawie przymiot strony mimo, że są spadkobiercami przeddekretowego właściciela nieruchomości – B. R. Skarżący wskazywali, że ich sytuacja prawna jest oczywista i jednoznaczna. Właścicielem nieruchomości hipotecznych pochodzących z K. R. [...] był ich dziadek inż. B. R.. Na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w W., Wydział VII Cywilny z dnia [...] maja 1949r., sygnatura [...]- o stwierdzenie nabycia praw do spadku po B. R. zmarłym w W. dnia [...] października 1944r., spadek nabyła m.in. K. R. córka B. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] III Wydział Cywilny, z dnia [...] grudnia 1988r., sygn. [...]- o stwierdzenie nabycia praw do spadku po K. R. zmarłej w Warszawie [...] grudnia 1987r., spadek nabyli: P. K. oraz J. K. Na podstawie notarialnego aktu darowizny z dnia [...] lutego 2013r. J. K. przekazała swoje udziały w spadku po K. R. swojej siostrze – E. A. S. z domu K. Wobec powyższego skarżący wskazywali, że są spadkobiercami nieruchomości hipotecznych o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] pochodzących z K. R. [...]. W uzasadnieniu skargi obszernie argumentowali występowanie po ich stronie interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Należy przyznać rację organowi, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na konieczność takiej kontroli wskazał wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2128/02. Organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Należy przytoczyć przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000r. (sygn.. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938), w który Sąd wskazał, że: Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Wracając do stanu faktycznego sprawy należało wskazać, że przedmiotowa nieruchomość niezabudowana znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 wspomnianego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. W literaturze podkreśla się, że wobec konieczności szybkiej odbudowy zburzonej stolicy sama idea komunalizacji w drodze aktu normatywnego spotkała się ze społeczną aprobatą (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2007, s. 343). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "Choć zniszczenie Warszawy przez okupanta uzasadniało komunalizację gruntów w tym mieście, to jednak prawodawca daleki był od przerzucenia na dotychczasowych właścicieli kosztu tej komunalizacji, lecz przeciwnie, przyznał im określone uprawnienia majątkowe, mające stanowić rekompensatę za komunalizację" (uchwała TK z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95, OTK-ZU 1996, nr 3, poz. 25). Zawarty w art. 1 cel uznaje się w konsekwencji za rzeczywisty cel publiczny (P. Kociubiński, Powojenne przekształcenia własnościowe w świetle Konstytucji, Warszawa 2013, s. 304). Wyraźne wskazanie, że celem interwencji prawodawczej było "umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu" uzasadnia pogląd, iż dekret warszawski nie wszedł w życie w celu nacjonalizacji mienia, lecz w celach planistycznych (B. Janiszewska, Kilka uwag o odszkodowaniach za tzw. grunty warszawskie. Zagadnienia prawne, M. Praw. 2012, nr 12, s. 608). Również w orzecznictwie zauważa się, że dekret miał służyć celom planistycznym, a nie ekspropriacyjnym (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98, LEX nr 47376), czego potwierdzenie można odnaleźć w jego dalszych postanowieniach, w szczególności w art. 7 ust. 2 (wyrok TK z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09, OTK-A 2011, nr 5, poz. 40). Tymczasem cechą, jaką można przypisać ówczesnym aktom prawnym o charakterze stricte nacjonalizacyjnym, jest "towarzyszące jej ideologiczne podejście do prawa własności" (A. Hetko, Dekret Warszawski – postępujące wywłaszczenie nieruchomości, Warszawa 2008, s. 3). W przypadku dekretu warszawskiego nacjonalizacja była środkiem realizacji założonego celu, a nie celem "samym w sobie" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., I SA/Wa 1942/09, LEX nr 625734). Komunalizacja nastąpiła bowiem ex lege, bez konieczności wydawania aktów indywidualnych, co uzasadnione było przyjętym założeniem "szybkiego dysponowania terenami" (o kwalifikacji dekretu z punktu widzenia formy przejęcia prawa własności: P. Kociubiński, Powojenne przekształcenia..., s. 303). Dekret bywa również określany mianem aktu prowadzącego do wywłaszczenia generalnego. Ten, w odróżnieniu od aktu wywłaszczeniowego sensu stricto, miał służyć realizacji określonej polityki władz państwa, a nie realizacji interesu publicznego (E. Stefańska, Decyzje o odmowie przyznania własności czasowej nieruchomości w trybie dekretu warszawskiego jako przykład patologii w funkcjonowaniu administracji (w:) D.R. Kijowski, P. Suwaj, Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 366). Przy czym przyjmuje się, że proces stosowania dekretu, prowadzący do realizacji przez podmioty publiczne polityki administracyjnej, nakierowanej na pozbawienie byłych właścicieli przysługującego im prawa własności, a w efekcie również innych praw wynikających z dekretu (art. 7 d.w.u.g.i.n.) w drodze rozmaitych czynności prawnych i faktycznych, wyróżnia komentowany akt prawny na tle innych regulacji nacjonalizacyjnych (zob. A. Hetko, Dekret Warszawski..., s. 7). Wyjaśniając istotę interesu prawnego i dekretu warszawskiego, na tle przedmiotowej sprawy i zarzutów skargi, należy wskazać, że przejście własności nieruchomości warszawskich na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy na rzecz gminy m. st. Warszawy (następnie Skarbu Państwa) miało charakter nacjonalizacyjny, wobec czego stan prawny wykazany w księgach wieczystych stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Dokonywanie dalszych wpisów w tych księgach na rzecz innych osób niż gmina m.st. Warszawy, stało się niedopuszczalne. Niezgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym mająca charakter niezgodności z prawem publicznym, do którego należą normy nacjonalizacyjne, wyłącza też dopuszczalność powoływania się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym byłoby dopuszczalne, lecz tylko w sytuacji, gdy grunt nie byłby objęty działaniem dekretu warszawskiego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2008 r.I SA/Wa 307/08). Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość niezabudowana objęta wnioskiem znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 wspomnianego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 przywołanego dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo nie złożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Roszczenie o ustanowienie własności czasowej nie wstrzymywało przejścia z mocy prawa na własność gminy niezabudowanego gruntu na podstawie ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Istotnym przy tym jest, że decyzja Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r. znak [...], obejmowała nieruchomości niezabudowane, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a kolejno na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. na rzecz Skarbu Państwa. Organ prawidłowo zatem przyjął, że wnioskodawcy nie przedstawili dokumentu potwierdzającego tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Strona skarżąca nie legitymowała się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r. znak [...] wobec czego, organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art.157 §1 w zw. art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.