I SA/Wa 151/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, składającej się z szeregu wymienionych w decyzji działek, położonej w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. stwierdził nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie koszalińskim, jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działki nr: [...], o łącznej powierzchni [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem tych działek był Skarb Państwa, który nabył je na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki te stanowiły: działka nr [...] - zakład produkcji rolniczej, działka nr [...] - teren zabudowy mieszkaniowej, działki nr [...] - teren rolny, teren zabudowy mieszkaniowej, działka nr [...] - teren rolny, teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, działka nr [...] - teren zabudowy produkcyjno-rolniczej. Pozostałe działki przeznaczone były na tereny rolne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działki te stanowiły grunty pod rowami, we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...], grupa rejestrowa nr [...]. Działki te nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie, a zatem należały do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, znajdujących się na przedmiotowych gruntach należała do właściciela tych gruntów. Opisane na wstępie działki nie były wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Miejskiej Rady Narodowej w [...], w sytuacji, gdy znajdowała się ona we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Podniosła, że fakt, iż nie odnaleziono dokumentów potwierdzających wpis do ewidencji gruntów organu zarządzającego spornymi rowami, jakim był w dniu 27 maja 1900 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], nie czynił terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego władającym tymi gruntami. Oznacza to, w ocenie strony odwołującej się, że nieruchomość ta należała do Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Rozpatrując odwołanie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Organ przytoczył treść tego przepisu i wyjaśnił, że w takiej sprawie w pierwszej kolejności organ administracji winien ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem państwowym, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 powołanej ustawy wyłączające możliwość komunalizacji. Następnie organ, odwołując się do orzecznictwa, wyjaśnił pojęcie "należące do" występujące w przywołanym przepisie. Organ II instancji przypomniał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego przedmiotowe działki zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Nie weszły one również w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedmiotowe nieruchomości podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Następnie organ dokonał analizy przepisów art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz pojęcia "służą wykonywaniu zadań publicznych" i uznał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że na przedmiotowych gruntach znajdują się rowy, będące urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy do 1,0 m z wyjątkiem rurociągów o średnicy większej niż 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny wsi i miast). Organ wyjaśnił, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowił, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 tej ustawy stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości (art. 97 ust. 1 ustawy Prawo wodne), co wyklucza przyjęcie tezy, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należą do zadań publicznych. W konsekwencji powyższego, zdaniem organu odwoławczego sporna nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy, tj. Gminy [...]. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, ze zm.) w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych poprzez ustalenie, że objęte decyzją nieruchomości stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do Miejskiej Rady Narodowej w [...] i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w [...], w sytuacji gdy sporne nieruchomości w tej dacie znajdowały się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], tj. innego organu władzy publicznej niż wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji skarżąca Gmina zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania prowadzącego do ustalenia wadliwego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie 27 maja 1990 r., a przez to niezgodne z prawem rozstrzygniecie merytoryczne co do istoty sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreśliła, że zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie reformy samorządowej, obowiązki w zakresie robót melioracyjnych wykonywały wojewódzkie rady narodowe, a nie gminne i choć obowiązek utrzymywania urządzeń obciążał właściciela (Skarb Państwa), to w tym przypadku wykonywał te obowiązki i prawa wojewódzki organ władzy rządowej, a nie organ terenowy. Wojewódzka Rada Narodowa w [...] realizowała swoje obowiązki za pośrednictwem jednostki, jaką były czy to Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w [...], czy Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], które dla realizacji obowiązków nałożonych ustawą nie musiały, wbrew ocenie organów obu instancji, posiadać zarządu w rozumieniu przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i jak słusznie potwierdza organ II instancji obowiązki te realizowały z mocy prawa. Fakt, że w ewidencji gruntów nie odnaleziono dokumentu źródłowego stanowiącego podstawę wpisu podmiotu władającego nie pozbawiał znaczenia dowodowego wpisu do ewidencji i obligował ewentualnie organy prowadzące postępowanie do poszukiwania w archiwach decyzji stanowiących podstawę wpisu, według danych ujawnionych w tym wpisie. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ewentualnie umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm ustawowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 powołanej ustawy. W tej sytuacji przypomnieć należy, że decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest więc ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz czy nie zachodzi przesłanka negatywna do skomunalizowania gruntu, określona w art. 11 tej ustawy. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy uznał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w tej dacie własność Skarbu Państwa, oraz odwołując się do treści art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., uznał, że działki objęte kwestionowaną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ podkreślił, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających oddanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Dodatkowo organ odwoławczy powołał się na treść art. 91, art. 92 i art. 97 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy oraz niepełną analizę zebranych już w sprawie dokumentów. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły opisanym wyżej obowiązkom, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik jej rozpatrzenia. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby organy orzekające ustaliły jednoznacznie, jaki charakter mają poszczególne działki. W szczególności nie określono, na których działkach znajdują się naturalne cieki wodne, a na których rowy melioracyjne, a zatem na których konkretnie działkach zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne znajdują się urządzenia melioracji wodnych podstawowych, a na których szczególne, czy ewentualnie znajdujące się na tych działkach cieki wodne mają charakter wód płynących, czy nie. Ustalenie charakteru tych działek jest tym bardziej istotne, że zgodnie z ustaleniami organów część działek w planie zagospodarowania przestrzennego była opisana jako: zakład produkcji rolniczej, teren zabudowy mieszkaniowej, teren rolny i teren zabudowy mieszkaniowej, teren rolny i teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz teren zabudowy i produkcyjno-rolniczej. Organy orzekające nie wyjaśniły także kwestii, podkreślanej przez stronę skarżącą w trakcie postępowania, że sporny grunt, zgodnie z wypisem w ewidencji gruntów, znajdował się w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie wystąpił do Przedsiębiorstwa Wody Polskie - następcy prawnego [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, który był następcą prawnym Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], o stanowisko i wyjaśnienie tej kwestii oraz nadesłanie posiadanych ewentualnie w tej sprawie dokumentów. Organ I instancji nie wystąpił także w tej sprawie do żadnego archiwum z zapytaniem, czy posiada w tej sprawie dokumenty. Skoro zaś, jak twierdzą organy, większość wymienionych działek stanowią rowy, należy przyjąć, że jakiś podmiot faktycznie wykonywał prace wiązane z ich konserwacją, co mogło znaleźć odbicie w dokumentach archiwalnych. Mogła to być Gmina lub jeśli była powołana, Spółka Wodna, a mogło to odbywać się na zlecenie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. W tym ostatnim wypadku świadczyłoby to, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] nie tylko formalnie, ale i faktycznie sprawował zarząd nad tymi urządzeniami. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6-9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym rozstrzygnięciu, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ na podstawie odpowiednich dokumentów bezspornie ustali, jaki charakter w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. miały wody znajdujące się na przedmiotowych działkach. W zależności od poczynionych w tej kwestii ustaleń organ określi, czy są to wody płynące, które na mocy powołanej ustawy stanowiły własność Państwa, niepodlegające komunalizacji, czy wody stojące lub urządzenia melioracji wodnych, które mogły podlegać komunalizacji o ile spełnione zostały przesłanki z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornej nieruchomości nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej komunalizacji. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.