I SA/Wa 151/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. nr KOA/4198/Sr/22 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 16 listopada 2022 r., nr KOA/4198/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało L. S. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – J. R., na okres od 1 września 2022 r. na czas nieokreślony - w wysokości 2 119 zł miesięcznie. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta [...] decyzją z 11 stycznia 2022 r., nr [...], przyznał L. S. świadczenie na matkę w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego - w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Wnioskiem z 7 lutego 2022 r. L. S. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] z 5 kwietnia 2018 r. wydane na stałe, zaliczające J. R. do stopnia niepełnosprawności znacznego. W orzeczeniu tym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Oświadczeniem z 10 lutego 2022 r., a następnie z 11 marca 2022 r. wnioskodawczyni wskazała, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego ww. decyzją z 11 stycznia 2022 r. Zawiadomieniem z 15 marca 2022 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z 11 stycznia 2022 r., nr [...], przyznającej świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na J. R. Postanowieniem z 17 marca 2022 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z 11 stycznia 2022 r., które nie zostało zaskarżone. W dniu 30 marca 2022 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, wskazujący na stały charakter opieki sprawowanej przez L. S. nad matką. Decyzją z 28 kwietnia 2022 r., nr [...], organ I instancji odmówił L.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Decyzją z 13 lipca 2022 r., nr KOA/2235/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z 28 kwietnia 2022 r. Decyzją z 10 sierpnia 2022 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o uchyleniu, z dniem 10 sierpnia 2022 r., decyzji nr [...] z 11 stycznia 2022 r. przyznającej L. S. specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę J. R.. Decyzja została odebrana w dniu 12 sierpnia 2022 r. Oświadczeniem z 16 sierpnia 2022 r. L. S. zrzekła się prawa do odwołania. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił L. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie złożyła L. S., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołaną na wstępie decyzją z 16 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 22 sierpnia 2022 r. i przyznało L. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 września 2022 r. na czas nieokreślony, w wysokości 2 1119 zł. Kolegium wskazało, że Burmistrz Miasta [...] odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opierając się na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Kolegium organ I instancji nieprawidłowo wywiódł, że brak zmian w ustawie (co do art. 17 ust. 1b) oznacza konieczność zastosowania kryterium momentu powstania niepełnosprawności wynikającego z tego przepisu. Organ odwoławczy podkreślił, że kryterium wieku przy niepełnosprawności - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/12 - nie ma znaczenia, w konsekwencji okoliczność ta nie może być przyczyną do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy wystawionego przez P.P.H.U. "[...]" A.W. wynika, że L. S. była zatrudniona nieprzerwanie od 9 marca 2006 r. do 14 maja 2018 r. Skarżąca (jak wskazał organ I instancji) od 15 maja 2018 r. była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnienie to zostało uchylone decyzją z 10 sierpnia 2022 r. (na wniosek strony). W ocenie Kolegium istnieje zatem związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ I instancji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w dniu 30 marca 2022 r., potwierdzający stały charakter opieki w zakresie uniemożliwiającym podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kolegium podniosło, że J. R. jest osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną. Z dniem 10 sierpnia 2022 r. odpadła więc negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem organ I instancji z tym dniem uchylił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca, w ocenie Kolegium, spełnia zatem wszystkie przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy wziął pod uwagę art. 24 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Następnie Kolegium podniosło, że skoro decyzja Burmistrza Miasta [...] z 10 sierpnia 2022 r. orzekająca o uchyleniu decyzji z 11 stycznia 2022 r. (przyznającej świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na J. R.) stała się ostateczna 16 sierpnia 2022 r., tym samym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał stronie do 10 sierpnia 2022 r. Kolegium uznało zatem, że w niniejszej sprawie to wrzesień 2022 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 ww. ustawy i wobec tego od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Kolegium z 16 listopada 2022 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: – uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 listopada 2022 r., nr KOA/4198/Sr/22, w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie L. S. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lutego 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi L. S. przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 listopada 2022 r., nr KOA/4198/Sr/22, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego dokonało reformacji decyzji Burmistrza Miasta [...], albowiem Kolegium uznało, że L. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę przysługuje (wbrew ocenie organu I instancji), począwszy od 1 września 2022 r., na czas nieokreślony. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny – skarżąca niewątpliwie spełnia przesłanki do przyznania powyższego uprawnienia, o czym Kolegium prawidłowo wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji. Matka skarżącej legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Ponadto skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad matką, którą sprawuje stale – co potwierdził przeprowadzony wywiad środowiskowy. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") i dotyczy wyłącznie ustalenia początkowego terminu, od którego skarżącej powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei art. 27 ust. 5 tej ustawy wskazuje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wątpienia, zgodnie z przywołanym wcześniej art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (a tak jest w przypadku np. specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3 194 799). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca, na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z 11 stycznia 2022 r., pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, J.R. W dniu 8 lutego 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz następnie oświadczyła, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego jej specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 10 sierpnia 2022 r., w związku ze złożonym przez skarżącą ww. oświadczeniem o rezygnacji z tego świadczenia, Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchylił (z dniem 10 sierpnia 2022 r.) w całości decyzję z 11 stycznia 2022 r. Decyzja ta stało się ostateczna 16 sierpnia 2022 r. (skarżąca w tej dacie zrezygnowała z odwołania) i pozostaja w obrocie prawnym. W związku z tym, skoro do 16 sierpnia 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z 11 stycznia 2020 r., przyznająca L.S. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie, w czasie obowiązywania tej decyzji, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Reasumując, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jak skarżąca w niniejszej sprawie), to dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana w sierpniu decyzja przyznająca ten zasiłek, wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Oznacza to więc, że wrzesień 2022 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, wynikająca z ustalonego dla skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno ze wskazanych tam świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści, a unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. W związku z powyższym nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył również przepisów postępowania. Sporna sprawa została rozpatrzona zgodnie z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów, wskazujących na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.