I SA/Wa 1512/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania E. S., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto R. prawa własności nieruchomości położonych w R., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zajętych pod drogę publiczną - ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto R. własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie E. S. oraz Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2825/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie został w sposób wystarczający udowodniony brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Nie wyjaśniono także rozbieżności w numeracji działek pomiędzy ewidencją gruntów, a księgą wieczystą. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności wskazanych wyżej nieruchomości. Od powyższej decyzji E. S. wniósł odwołanie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...] - objętej księgą wieczystą KW [...]) był E. S., zaś działka [...] (objęta księgą wieczystą KW [...]) w tym dniu była współwłasnością A. S., D. S. i J. F., a następnie nieruchomość ta, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1999 r., Rep. [...] Nr [...] stała się własnością C. K. Przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę ul. [...], która na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Rzeszowskiego Nr 10, poz. 111) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Jednakże na podstawie zgromadzonych akt nie można uznać za udowodnionego faktu sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad przedmiotowymi działkami. Z protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2004 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. [...] była drogą o nawierzchni gruntowej przy wjeździe od ul. [...] zamykana bramą. Według oświadczenia zawartego w protokole droga ta była osobiście wyrównywana i utwardzana popiołem, żużlem, cegłami i dachówkami przez E. S. Natomiast z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, że były ponoszone jedynie koszty na ustawienie i wymianę tabliczki z nazwą ulicy. W sprawie nie została więc spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. W dniu [...] lipca 2005 r. E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 KPA, bowiem ponownie nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naruszono również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie wyjaśniono zwłaszcza w sposób rzetelny, kto zamontował tabliczki z nazwą ulicy i numerami domów na budynkach mieszkalnych stojących przy ulicy [...] kilkanaście, czy nawet kilkadziesiąt lat temu. Tabliczki te nie były bowiem montowane przez mieszkańców posesji przy ulicy [...], lecz przez instytucję zrządzającą tą ulicą. Ponadto oświadczenia sąsiadów złożone do protokołu rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2004, że nie korzystali oni nigdy z tej drogi, bo nie wiedzieli, że to jest ulica lokalna miejska nie są wiarygodne. Nie można przecież mieszkać ponad 40 lat przy ulicy [...], mieć adresu zameldowania przy tej ulicy, posiadać tabliczek z nazwą ulicy i numerem na swoich budynkach, twierdząc, że się nie wiedziało, iż to jest ulica. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika, że w postępowaniu administracyjnym zarówno organ pierwszej instancji jak i organ wyższego stopnia obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 80 i art. 107 § 1 i 3 KPA). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ administracji publicznej, kierując się wskazanymi wyżej regułami postępowania administracyjnego, obowiązany jest ustalić, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie stanowiła własności tych osób prawnych oraz była zajęta pod drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Analiza treści wskazanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości ma miejsce w przypadku, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego albo stanowiła własność tych osób prawnych, a także nie była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że Wojewoda [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. oraz Minister Infrastruktury w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nie wyjaśnili w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy nieruchomości będące własnością E. S. i C. K., oznaczone jako działki nr [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...] i Kw nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. były faktycznie zajęte pod drogę publiczną – ul. [...] i czy pozostawały w tym dniu we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przede wszystkim należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987 r. o zaliczeniu ul. [...] do odpowiedniej kategorii drogi publicznej na jaką powołał się Minister Infrastruktury w zaskarżonej. Nie wiadomo więc czy uchwała, o której mowa wyżej zachowała moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak tej dokumentacji uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], pod kątem dokonanych przez organy ustaleń świadczących o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną. Trzeba pamiętać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że organy obu instancji mimo przeprowadzonego postępowania dowodowego z dokumentów (metryki drogi założonej w dniu [...] kwietnia 1996 r., pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. z dnia [...] grudnia 2004 r.), zeznań świadków oraz wyjaśnień stron utrwalonych w protokołach z rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach: [...] listopada 2001 r. i [...] grudnia 2004 r. nie uzyskały wyraźnego stanowiska zarządcy drogi – Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R., z którego wynikałoby, że na dzień 31 grudnia 1998 r. terenowe organy administracji państwowej właściwości szczególnej stopnia podstawowego władały nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i [...], a władztwo to przejawiało się w obowiązkowych działaniach zarządcy drogi, mających na celu modernizację (wykonywanie robót podwyższających parametry techniczne i eksploatacyjne drogi), utrzymanie (wykonywanie robót remontowych, konserwacyjnych i porządkowych) oraz ochronę drogi (przeciwdziałanie zniszczeniu bądź niewłaściwemu użytkowaniu drogi). Okoliczności tej nie potwierdzają: oświadczenie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz ogólnikowe wyjaśnienia W. S. przedstawiciela Zarządu Dróg złożone do protokołu rozpraw przeprowadzonych w dniach: [...] listopada 2001 r. i [...] grudnia 2004 r. Brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego organy wywiodły na podstawie posiłkowego dowodu z przesłuchania stron: A. S. i E. S., mimo iż protokół z dnia [...] grudnia 2004 r. zawierał rozbieżności. Z jego treści wynika bowiem, że świadkowie (z protokołu nie wynika - którzy) oraz W. T. – mieszkający przy ul. [...] nigdy nie korzystali z tej ulicy, natomiast skarżący, A. S. i "Pani W." z drogi tej korzystali. Wskazane wyżej rozbieżności między zeznaniami świadków, a wyjaśnieniami stron nie zostały przez organy rozpatrzone i omówione w uzasadnieniach decyzji. Poza tym organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne pominęły jako dowód w sprawie pismo H. W. z dnia [...] czerwca 1994 r., w którym twierdzi ona, że ul. [...] jest drogą w zarządzie Urzędu Miasta R. Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Dróg, a także wypisy z ewidencji gruntów z dnia [...] czerwca 2001 r. dotyczące działki nr [...] i [...], dotyczące władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Organy nie ustosunkowały się również do oświadczenia W. B. pełnomocnika E. S., złożonego przed Wojewodą [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r., w którym pełnomocnik zakwestionował złożone w sprawie wyjaśnienia C. K. oraz poinformował, że w Wydziale Geodezji znajduje się dokumentacja potwierdzająca umieszczenie przez geodetów firmy "[...]" słupków granicznych na przedmiotowych nieruchomościach. W ocenie Sądu organy nie wykonały zatem zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2825/02, wszechstronnego wyjaśnienia przesłanki władania, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec wskazanych wyżej uchybień należało uznać, że w mniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 KPA, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.