I SA/Wa 1513/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2000 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta S. zaświadczeniem z [...] maja 2000 r. potwierdził H. C. prawo do zaliczenia kwoty [...] zł stanowiącej różnicę wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego i nieruchomości nabytych jako ekwiwalent na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na prowadzenie działalności handlowej lub usługowej, na pracownię do prowadzenia działalności twórczej, domem letniskowym, garażem albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, stanowiących własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3a i art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), działając z urzędu, decyzją z [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2000 r. Z potwierdzonego za zgodność z oryginałem wyciągu z wykazu hipotecznego księgi wieczystej nr [...], sporządzonego w dniu 28 września 1938 r. wynika, że J. G. był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości L., powiat [...], województwo [...]. Spadek po J. G. nabyła żona M. G. i syn E. G. Natomiast spadek po M. G. nabył w całości syn E., a po nim jego żona G. G. oraz dzieci - H. C. i J. G. G G. i J. G. zrzekli się uprawnień do rekompensaty na rzecz H. C. (oświadczenie z dnia [...] marca 2000 r. rep. [...]). Z decyzji Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] czerwca 1989 r. wynika, że H. C. otrzymała częściową rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez J. G. poza obecnymi granicami państwa w postaci prawa użytkowania wieczystego działki budowlanej nr [...], położonej w G. przy ul. [...], o pow. [...] m2, zapisanej w Kw nr [...] oraz w postaci zaliczenia w dniu 19 czerwca 1989 r. kwoty [...] zł na poczet opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego tej działki. Z opinii szacunkowej z 17 kwietnia 1989 r., sporządzonej przez biegłego szacunkowego Państwowego Zakładu [...] wynika, że wartość mienia nieruchomego "pozostawionego poza granicami PRL przez J. G. w Gminie L., powiat [...], województwo poleskie" wynosi [...] zł. Z waloryzacji kwoty pieniężnej z dnia 25 kwietnia 2000 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy oszacowaną wartością mienia pozostawionego poza granicami RP, a wartością mienia otrzymanego w ramach rekompensaty wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, 145a, 146 § 2, art. 147-152, 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 k.p.a., z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą [...] a Ministrem Skarbu Państwa w dniu [...] czerwca 2008 r. orzekł, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2000 r. jest Wojewoda [...]. Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32), obowiązującego w dacie wydania zaświadczenia z [...] maja 2000 r., zaświadczenie powinno zawierać: 1) wskazanie osoby uprawnionej; 2) powołanie dowodów, o których mowa w § 4; 3) określenie wartości pozostawionych nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) informację o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 (ustawy o gospodarce nieruchomościami). Prezydent Miasta S. wydając zaświadczenie z [...] maja 2000 r. naruszył przepis § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. Zgodnie z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia do dowodów, o których mowa w ust. 2 stosuje się przepisy art. 75 k.p.a. Artykuł ten ma zastosowanie tylko do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, tzn. do dowodów potwierdzających pozostawienie nieruchomości oraz jej rodzaju i powierzchni, a nie do całości § 4 ust. 2. W związku z powyższym w nawiązaniu do § 4 ust. 4 rozporządzenia, złożenie operatu w przedmiotowej sprawie miało charakter niezbędny. W przedmiotowej sprawie nie sporządzono operatów szacunkowych, lecz dokonano jedynie waloryzacji kwoty pieniężnej stanowiącej różnicę pomiędzy oszacowanym w 1989 r. mieniem pozostawionym a wartością mienia otrzymanego w ramach rekompensaty na podstawie decyzji z [...] czerwca 1989 r. W tej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie przygotował operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości pozostawionej przez J. G. w miejscowości L. W związku z tym należało podzielić stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2000 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. C. zarzuciła decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2009 r. naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 212 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości; § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. w związku z § 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia poprzez uznanie, iż opinia szacunkowa sporządzona przez biegłego szacunkowego [...] w G. z [...] kwietnia 1989 r. nie mogła być uznana za operat szacunkowy w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia; § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. poprzez uznanie, iż art. 75 k.p.a. mógł mieć zastosowanie wyłącznie do dowodów wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, tj. do dowodów na okoliczność pozostawienia nieruchomości za granicą oraz jej rodzaju i powierzchni; art. 75 k.p.a. w związku z § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było ustalenie prawa do rekompensaty - na dzień wydania zaświadczenia przez Prezydenta Miasta S. -różnicy pomiędzy oszacowanym w 1989 r. mieniem pozostawionym, a nabytym w tym samym roku mieniem tytułem częściowej rekompensaty, który to sposób wyliczenia odpowiada treści § 11 rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta S. miało charakter rażący, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy wynika, iż jeżeli nawet do takiego naruszenia doszło, to nie mogło ono mieć charakteru rażącego. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2009 r. Uzasadniając to stanowisko skarżąca wskazała m.in., że art. 156 § 1 pkt 2 dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, także zaświadczenia, gdy rozstrzygnięcie organu administracji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej przedstawione przez nią argumenty świadczyły o tym, że nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu przed Prezydentem Miasta S., a jeżeli nawet do niego doszło, to nie miało ono charakteru rażącego. Minister ocenił, że § 4 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do dowodu wskazanego w jego § 4 ust. 2 pkt 1, tj. tylko do dowodu potwierdzającego pozostawienie nieruchomości oraz jej rodzaju i powierzchni, a nie do całości § 4 ust. 2. W związku z tym stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia złożenie operatu miało charakter niezbędny. Minister podkreślił też, że w sprawie nie sporządzono operatów, lecz dokonano jedynie waloryzacji kwoty pieniężnej stanowiącej różnicę pomiędzy oszacowanym w 1989 r. mieniem pozostawionym a wartością mienia otrzymanego w ramach rekompensaty. Prezydent Miasta S. wydając zaświadczenie z [...] maja 2000 r. wypełnił wszelkie prawem ustanowione wymagania, które zostały określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia. W postępowaniu przed Prezydentem istniał dowód w postaci operatu szacunkowego określającego wartość mienia pozostawionego, gdyż była nim opinia sporządzona przez biegłego szacunkowego [...] w G. z [...] kwietnia 1989 r. Wbrew stanowisku Ministra sporządzenie operatu szacunkowego nie było w tym postępowaniu niezbędne wobec treści § 4 ust. 4 rozporządzenia. Brak jest podstaw do uznania, iż art. 75 k.p.a. ma zastosowanie tylko do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wykładnia § 4 ust. 4 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, iż art. 75 k.p.a. ma zastosowanie także do dowodów na okoliczność wartości pozostawionych nieruchomości oraz nieruchomości nabytych jako ekwiwalent. Sięganie do wykładni celowościowej jest contra legem i jako takie niedopuszczalne. Minister nie ocenił, czy stwierdzone przez niego naruszenie prawa miało charakter rażący. Skarżąca powołała wyroki sądów administracyjnych, odnoszących się do wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i wskazała, iż nawet brak sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu przed Prezydentem na podstawie rozporządzenia 13 stycznia 1998 r. nie może prowadzić do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro taki operat został sporządzony na podstawie rozporządzenia RM z 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. Nr 47, poz. 244) i wartość w nim przyjęta została zwaloryzowana, a § 4 ust. 4 rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. nie pozostawia wątpliwości, iż art. 75 miał zastosowanie także do dowodów na okoliczność wartości pozostawionych nieruchomości oraz nieruchomości nabytych jako ekwiwalent. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W tej sprawie postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty przeprowadzone zostało na podstawie przepisów art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32). Orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że zaświadczenie Prezydenta Miasta S z [...] maja 2000 r. podlega ocenie w świetle powołanych wyżej regulacji. Dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie legalności tego zaświadczenia wynika z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się m.in. przepisy art. 155-159 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu wniosek o uzupełniającą rekompensatę powinien być traktowany jak każdy wniosek w podobnej sprawie i podlega przepisom obowiązującym w dniu jego rozpatrzenia. Z powołanego rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r. jednoznacznie wynika, że do wniosku należało dołączyć operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określono wartość pozostawionych nieruchomości zgodnie z przepisami § 8 - 11 (§4 ust. 2 pkt 4), a zaświadczenie powinno zawierać określenie wartości pozostawionych nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego (§ 5 ust. 2 pkt 3). Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wydane zaświadczenie nie znajduje oparcia w operacie szacunkowym, gdyż taki nie został sporządzony dla celów określonych w tym zaświadczeniu. Wobec tego prawidłowe było stwierdzenie nieważności zaświadczenia z [...] maja 2000 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O konieczności sporządzenia operatu szacunkowego przesądzały przepisy § 4 ust. 2 pkt 4 i § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Z kolei § 8 - 11 określały zasady ustalania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości pozostawionej nieruchomości. Wobec takiej szczegółowej regulacji, tak co do konieczności przedłożenia operatu szacunkowego w postępowaniu o zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości, jak i określenia wartości nieruchomości pozostawionej zgodnie z operatem oraz określenia warunków jego sporządzenia, ustalenie wartości pozostawionej nieruchomości na podstawie innej niż operat, stanowiło rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów. Nie ulega wątpliwości, że sporządzona w dniu 25 kwietnia 2000 r. przez rzeczoznawcę majątkowego "waloryzacja kwoty pieniężnej" nie jest operatem szacunkowym, jakiego dla określenia wartości pozostawionej nieruchomości wymagały powołane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r. i tym samym nie mogła stanowić podstawy do określenia wysokości rekompensaty. W pojęciu środków dowodowych, o jakich mowa w art. 75 § 1 k.p.a., mieści się także opinia biegłego. Opinia biegłego, a w sprawach o ustalenie uprawnień do rekompensaty operat szacunkowy, jest dowodem, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też stanowisko Ministra, iż § 4 ust. 4 rozporządzenia stosuje się tylko do wymogu określonego w § 4 ust. 2 pkt 1, a nie całej regulacji zawartej w § 4 ust. 2 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Minister prawidłowo ustalił, że dokumentem niezbędnym do określenia wartości pozostawionej nieruchomości jest wyłącznie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też jako błędne należy ocenić stanowisko skarżącej, że w sprawie jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącej opinia szacunkowa z [...] kwietnia 1989 r. oraz zwaloryzowanie różnicy pomiędzy wartością mienia dotychczas otrzymanego a wartością mienia pozostawionego, spełniały jako środki dowodowe wymogi § 4 ust. 2 rozporządzenia. Stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe. Jedynym dowodem, na podstawie którego należało określić wartość rekompensaty był operat szacunkowy i to on podlegał ocenie jako dowód stosownie do § 4 ust. 4. Rozporządzenie z 13 stycznia 1998 r. nie przewidywało możliwości zastąpienia operatu innym dokumentem. Konieczność sporządzenia operatu wynikała z oczywistych regulacji rozporządzenia, dlatego też zastąpienie operatu "waloryzacją kwoty pieniężnej" jest rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności zaświadczenia z Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2000 r. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).