I SA/Wa 1516/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Kopalni [...] S.A. w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. B. wydana została z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednocześnie jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała, a w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie stwierdzającą jej nieważność. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan sprawy. Decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność M. B. położoną we wsi G. oznaczoną jako działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]". Jednocześnie powyższą decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r., była właścicielka wymienionej wyżej działki, M. B. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy G.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że brak akt sprawy prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego utrudnia dokonanie szczegółowej oceny jego prowadzenia, jednakże fakt ten nie może być podstawą do stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe zostało wadliwie przeprowadzone. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2002 r. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt I S.A. 2574/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzorczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością. W ocenie Sądu postępowanie nadzorcze przeprowadzone w sprawie naruszało art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy oraz mając na uwadze wiążący organ wyrok Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki stanowiącej byłą własność M. B., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie stwierdził jej nieważności, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż mimo dołożenia w myśl art. 7 i 75 kpa wszelkich starań w celu odnalezienia akt sprawy wywłaszczeniowej, akt tych nie odnaleziono. Wojewoda [...] poszukiwał wspomnianych akt m.in. w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w G., w Starostwie Powiatowym w K., w Archiwum Państwowym w K., w spółce Kopalnie [...] S.A. w K., w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K.. W tym stanie sprawy Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o ostateczną decyzję wywłaszczeniową (kopia uwierzytelniona, wykonana z oryginału decyzji będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Kopalnie [...] w K.), zapisów w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, jak również o dokumenty udostępnione przez strony postępowania oraz w oparciu o własne ustalenia. Wojewoda [...] wskazał, iż z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha nie wynika, żeby został on zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzeniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie decyzją taką, była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...]. Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego traciło ważność, jeśli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu, nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała kopalnia i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja powyższa w części dotyczącej wywłaszczenia od M. B. nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż z akt sprawy nie wynika, by ustalając odszkodowanie w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. uwzględniono opinię biegłych i czy w rozprawie wywłaszczeniowo –odszkodowawczej brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co również stanowi rażące naruszenie obowiązującego wówczas przepisu wspomnianego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. wniosły "Kopalnie [...]" S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nie określenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony, wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż przy rozpoznawaniu sprawy nie brane były pod uwagę akta przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], lecz akta związane z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], której nieważność Wojewoda [...] stwierdził decyzją z dnia [...] października 1981 r. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest powołanie się przez organ II instancji na rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą przeprowadzoną [...] marca 1981 r. Powyższe w ocenie skarżących świadczy o tym, że organ II instancji rozpatrując odwołanie strony w dużej części oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie dotyczących kwestionowanej decyzji, której ważność względnie wadliwość jest przedmiotem postępowania, ale na dokumentacji dotyczącej innej, wcześniejszej decyzji, której nieważność została uprzednio stwierdzona przez organ nadzorczy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania, kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. B.. Nie ulega też wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha nie został zatwierdzony, przez właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, ministra choć zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ. U .1974r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) podlegał zatwierdzeniu przez ten organ administracji państwowej. Wspomniane uchybienia, których istnienie ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy, pozwalają stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma skarżący, że w postępowaniu nadzorczym Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury, stwierdzając ponadto naruszenie innych przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przez organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 1982 r., oparli się na aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1981 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 1981 r. Nie podważalny jest też fakt, że organy prowadząc postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie odnalazły akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją. Bezowocne poszukiwanie tych akt w zasobach archiwalnych: Urzędu Gminy w G., Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Państwowego w K., Kopalni [...] S.A. w K., Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K. pozwala domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie została poprzedzona postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym cytowaną ustawą z dnia 12 marca 1958 r. co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, że badana decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia - por. np. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP4/92 OSNCP 1992 r. nr 12 poz. 211 uchwałę NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., ONSA 1997 r. nr 2, poz. 49 czy uchwałę składu 5 sędziów NSA z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999 r., nr 1, poz. 13. W konsekwencji stwierdzić należy, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 kpa. Zauważyć należy, że zgodnie z wypisem z księgi wieczystej Kw nr [...] właścicielem wywłaszczonej nieruchomości pod budowę kopalni w tym działki nr [...] M. B. jest obecnie Skarb Państwa, zaś przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnie [...] w K. pozostaje użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1995 r. wydanej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Skutki prawne decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą w każdym czasie zostać odwrócone przez organ administracji. W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r wydana została z naruszeniem prawa błędnie przyjmując, ze zaistniały nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy nieodwracalne skutki prawne, badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawnego. Oznacza to, że sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze i stwierdzić nieważność aktu prawnego gdy ten rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156§2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt.2 i art. 152 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.