I SA/Wa 1516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz R. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. (obecnie [...]) prawa własności nieruchomości położonej w Dzielnicy W., zajętej pod część ul. O., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...] w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...] grudnia 2005 r. R. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr.133, poz.872 ze zm.) prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Do wniosku dołączano kopię mapy sytuacyjnej dla celów prawnych dotyczącą dz. nr [...] z nieruchomości hipotecznej "D.". Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w Dzielnicy W. [...], zajętej pod część ul. O., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. R. B. wniosła odwołanie od tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podkreślił, iż decyzja wydawana na podstawie art. 73 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r. Minister wyjaśnił, że stronami takiego postępowania, są były właściciel nieruchomości (na 31 grudnia 1998 r.), jego następcy prawni, jak i właściciel na dzień wydania decyzji - jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjenci przewłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że dla działki nr [...] o pow. [...] ha, nie jest obecnie prowadzona księga wieczysta, zaś prowadzona wcześniej dawna księga hipoteczna "D." uległa zniszczeniu (zaświadczenie SR dla W. z [...] stycznia 2012 r., L.dz. [...] oraz z [...] lipca 2013 r., nr L.dz. [...]). Organ ustalił, że umową kupna (akt notarialny z [...] lipca 1939 r., rep. nr [...]) T. B. nabył działkę gruntu niezabudowanego, oznaczoną nr [...], zapisaną w księdze hipotecznej "D.", o pow. [...] m2, składającą się z placu o pow. [...] m2 oraz gruntu pod ulicą o pow. [...] m2. Z treści pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. - Delegatura w Dzielnicy W. z [...] listopada 2007 r., nr [...] wynika, że nieruchomość uregulowana ww. księdze hipotecznej stanowiąca część dz. nr [...] o pow. [...] m2 zajęta pod drogę stanowi obecnie działkę nr [...]. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] lipca 1984 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po T. B. nabyli: S. B. i R. B., a z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] września 2007 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po S. B. nabyły: J. S. B. i R. A. B. Oznacza to, że prawo własności do działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało S. B. i R. B., zaś w dacie orzekania przysługuje R. B. i J. B. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na postawie uchwały nr [...] Rady Narodowej W. z [...] maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]) ul. O. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Wojewoda w decyzji z [...] czerwca 2015 r. wskazał, że ul. O. została zaliczona do kategorii dróg publicznych na odcinku o długości [...] m od ul. Ż. do Kanału W. i przedmiotowa działka nie należała do ww. odcinka, tym samym nie stanowiła drogi gminnej. Minister nie podzielił stanowiska Wojewody. Wprawdzie w uchwale nr [...] wskazano, że ul. O. ma [...] m, niemiej jednak w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego do tej uchwały, co uniemożliwia określenie, który odcinek ul. O. mierzący [...] m miałby zostać zaliczony do kategorii dróg publicznych. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, praktykę zaliczania tylko pewnego odcinka drogi do dróg publicznych należy, w ocenie Ministra, uznać za sprzeczną tak z definicją drogi, jak i z definicją drogi publicznej. Droga bowiem stanowi pewną całość techniczno-użytkową i trudno zasadnie przyjąć, że tylko jej jakiś arbitralne określony odcinek może być zaliczony do określonej kategorii drogi. Tym samym, w przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swej długości. Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że jak wynika z treści pism Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy W. Urzędu [...] z [...] marca 2007 r., nr [...]oraz z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] działka ewidencyjna nr [...] nie wchodziła w skład pasa drogowego ul. O. i według stanu na 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Również strona skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, aby działka w tej dacie była zajęta pod drogę publiczną. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że sporna działka nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Nie została więc spełniona przesłanka wskazana w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozstrzygania w decyzji o działce nr [...] o pow. [...] m2, zamiast o działce nr [...], o pow. [...] m2, organ wskazał, iż istotą wniosku z 15 grudnia 2015 r. było rozstrzyganie w przedmiocie dotyczącym nieruchomości o pow. [...] m2 zajętej, zdaniem wnioskodawczyni, pod drogę, która to nieruchomość obecnie stanowi działkę nr [...]. Skarżąca wprawdzie wskazała, iż nieruchomość stanowi część działki nr [...], jednak w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, że podana we wniosku nieruchomość o pow. [...] m2, zajęta pod drogę posiada obecnie oznaczenie nr [...]. Okoliczność ta nie była przez wnioskodawczynię kwestionowana w toku postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim Skargę na a decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r., nr [...] wniosła R. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa w zw. z art. 16 kpa, poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i nie podjęcie przez organ wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że część ulicy O. przebiega przez jej działkę. Staraniem Urzędu Dzielnicy dokonano wydzielenia z większej nieruchomości paska gruntu o szerokości [...] metrów wzdłuż całej długości działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, a wydzielona działka oznaczona jest nr ewidencyjnym [...]. Skarżąca podała, że w 1999 r. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji z [...] października 1999 r., nr [...] organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej zapewnia ulica O., a więc jest ona drogą publiczną. Ponadto skarżąca została poinformowana, że działka jest zajęta pod ulicę O., co wynika z pisma Biura Geodezji [...] z [...] listopada 2007 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane bez dogłębnego i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podstawą materialnoprawaną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Bezsporne jest również, że ulica O. została zaliczona w 1988 r. do kategorii dróg gminnych i z dniem 1 stycznia 1999 r. również stała się drogą gminną. Prawidłowo Minister określił przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, charakter decyzji wydanej na podstawie tego przepisu i właściwie określił strony postępowania. Wskazać jednak należy, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Rozpoznając sprawę organy jako jedyne dowody w sprawie, mające świadczyć o tym, że działka nr [...], o pow. [...] ha nie wchodziła w skład pasa drogowego ul. O., powołały pisma Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy W. Urzędu [...]: z [...] marca 2007 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. Pomijając już fakt, że są to dokumenty pochodzące od jednej ze stron postępowania, wobec czego powinny być poddane gruntownej analizie, także w kontekście pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, to jednakże ich ocena (właśnie z innymi dowodami) pozostawia wiele wątpliwości, co do trafności stanowiska organów. Otóż pismo z [...] marca 2007 r. podpisane przez Naczelnika Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] dla Dzielnicy W. dotyczy zaliczenia ul. O. do kategorii dróg gminnych na odcinku o długości [...] m, od ul. Ż. do Kanału W. Na stanowisko zawarte w tym piśmie powołał się organ I instancji, co było przedmiotem krytyki organu odwoławczego. Minister wskazał, że wobec braku załącznika graficznego do uchwały, nie sposób określić, który odcinek mierzący [...] m miałby zostać zaliczony do kategorii dróg publicznych. Natomiast z pisma z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nie była zajęta pod drogę publiczną ul. O. Do pisma załączono mapy z zaznaczonym kolorem żółtym działki nr [...] z odręcznie dopisanymi kolorem czerwonym nazw ulic, lecz bez wskazania ulicy O. i położenia tej działki w stosunku do ulicy O. Również organ nie odniósł się do tego załącznika. Z kolei z pisma z [...] listopada 2007 r. p.o. Naczelnika Delegatury Biura Geodezji i Katastru Dzielnicy W. skierowanego do organu I instancji wynika, że część nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "D." dz. Nr [...] zajęta jest pod drogę ulicę C., wykazanej na mapie wpisanej do państwowego zasobu geodezyjno i kartograficznego pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a w operacie gruntów wykazana jako działka nr [...]. Kserokopia powołanej w piśmie mapy znajduje się w aktach sprawy, jednakże nie była przedmiotem analizy organu. Natomiast z pisma Kierownika Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu W. z [...] kwietnia 2014 r. skierowanego do organu I instancji wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła część działki nr [...], której fragment - o pow. [...] ha oznaczony był symbolem "dr", czyli droga. Do pisma załączona została mapa podziałowa dla celów prawnych. Organy nie wspomniały o tych dokumentach i nie dokonały ich oceny, poprzestając na powołaniu dwóch pism wskazanych na wstępie. Organy powinny dokonać oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie, a nie tylko ograniczyć się do dwóch dokumentów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy brakuje mapy, z której wynikałoby położenie spornej nieruchomości i przebieg ul. O. na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa sporządzona na datę istotną, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, przez uprawnionego geodetę, mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii przebiegu drogi. Organ I instancji mógł również dokonać oględzin nieruchomości, a także o ile uznałby to za konieczne, dopuścić dowód z przesłuchania świadków na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. i władztwa publicznego. Z przyczyn wyżej omówionych zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.