I SA/Wa 1516/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Miasta W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. nr KOX/1209/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 25 lutego 2020 r. nr KOX/1209/Po/19 - po rozpoznaniu wniosku M. J. (prawidłowo J.) o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent W. pismem z 12 grudnia 2018 r. wypowiedział M. J. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. ul. [...], stanowiącej własność W., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 473 m2 i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 11.309,43 zł. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowi odrębną własność, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Natomiast podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była zmiana wartości nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Od powyższego wypowiedzenia M. J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 25 lutego 2020 r. nr KOX/1209/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia przywołało treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n."- wskazując, że w niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Następnie podniosło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zaś art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie ww. ustawy umarza się postępowania w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r, a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku - dlatego też należy umorzyć postępowanie w sprawie wszczętej powyższym wypowiedzeniem z 12 grudnia 2018 r. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ w zaskarżonym orzeczeniu błędnego pouczenia w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie skarżącemu wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenia czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem, iż Kolegium powołało się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 12 grudnia 2018 r. dowodzi, iż postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. - co dało mu podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Tymczasem w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed dniem 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieustalenie czy postępowanie aktualizacyjne, wszczęte po dniu 5 października 2018 r., zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym tej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na tym, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału 1/1 w nieruchomości, położnej przy ul. [...] w W. Tym samym Kolegium naruszyło art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - ponieważ nie ustaliło, czy została też spełniona druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi - podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się. Zatem art. 4 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej jako "ustawa o przekształceniu"), w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy także ona została spełniona tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Przy czym Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie M. J. posiada prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w udziale 1/1 - czyli jest jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 473 m2 (niesporne). W tej sytuacji - gdy z akt sprawy ewidentnie wynika, że jest tylko jeden użytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r. (czego żadna ze stron postępowania nie zakwestionowała) - to oczywistym jest, że nie została spełniona druga przesłanka z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zatem Kolegium nie mogło umorzyć postępowania, lecz wniosek skarżącego o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione lub jest uzasadnione w innej wysokości, powinno rozpoznać merytorycznie. Zgodnie bowiem z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Rozpatrując taki wniosek kolegium, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Przy czym jest to orzeczenie co do istoty sprawy, które nie podlega ani weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc (art. 80 ust.3 u.g.n.), a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przy czym przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest kontrola orzeczenia kolegium, lecz sąd orzeka w przedmiocie zasadności aktualizacji opłaty rocznej. Zatem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Ponieważ w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnie uznało, że zostały spełnione obie przesłanki z art. 4 ust 1 ustawy zmieniającej - i na tej podstawie bezzasadnie umorzyło postępowanie z wniosku M. J. o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - dlatego też Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie jako wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto Kolegium naruszyło art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od orzeczenia o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia niniejszego wyroku. Natomiast rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie uwzględnienie tych wskazań oraz przedstawionej oceny prawnej - zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.