I SA/Wa 1518/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o podział nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą J. M. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] zatwierdzającą projektu podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej we wsi S., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi S., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Od wyżej wymienionej decyzji J. M. współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, tj. działek nr [...], [...] i [...] (droga) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo zatytułowane odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., nr [...] wskazane wyżej pismo przekazało według właściwości Wójtowi Gminy N., jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmówił J. M. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym nieruchomości objętej decyzją podziałową z dnia [...] grudnia 2003 r. Od powyższej decyzji J. M. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że w postanowieniu z dnia [...] października 2004 r. Kolegium uznało go za stronę w sprawie. Równocześnie wskazał, że, dokonany podział działki nr [...] nie uwzględnia dojazdu do działki nr [...]. Wskazał, że organ pierwszej instancji występując z pismem z dnia [...] października 1994 r. do Urzędu Rejonowego w P. o dokonanie podziału nieruchomości Skarbu Państwa nr [...] uznał za strony postępowania właścicieli działek nr [...] i [...]. Dodatkowo zarzucił organowi naruszenie art. 28 KPA poprzez brak rozważenia przesłanek istotnych w świetle tego przepisu do uznania J. M. za stronę oraz oparcie swojej decyzji wyłącznie na tezach przytoczonych w wyrokach NSA, które nie są przepisami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny powinien więc wynikać z konkretnego przepisu prawa. Jednak przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie określają, że stronami postępowania o podział nieruchomości są właściciele nieruchomości sąsiednich. Przepis art. 97 ust. 1 tej ustawy stanowi jedynie, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. J. M. nie może się zatem powołać na żaden konkretny przepis prawa przyznający mu status strony w postępowaniu podziałowym, dotyczącym sąsiedniej nieruchomości. Interes J. M. do występowania w tym postępowaniu ma więc charakter faktyczny, co nie uprawnia do udziału jako strona w postępowaniu podziałowym, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. We wskazanym przez J. M. postanowieniu z dnia [...] października 2004 r. Kolegium nie mogło uznać go za stronę postępowania podziałowego, dotyczącego sąsiedniej nieruchomości, ponieważ nie miało takich uprawnień. Statusu strony nie nadaje się bowiem decyzją, czy postanowieniem. Legitymacja do bycia stroną wynika wyłącznie z konkretnego przepisu prawa. Kolegium wskazało jedynie, że pismo J. M. należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie podziałowej, jako że terminy do zaskarżenia decyzji podziałowej już minęły. Wniosek o wznowienie postępowania może złożyć każdy, niezależnie od tego czy jest stroną sprawy głównej, czy nie. Inną kwestią jest to, czy wniosek ten jest dopuszczalny. Wobec powyższego należało uznać, że Wójt Gminy N. prawidłowo odmówił - na podstawie art. 149 § 3 KPA - wznowienia na wniosek J. M. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi S.,. W takiej sytuacji przedmiotem badania przez ten organ nie mogły być więc zarzuty odnoszące się do zasadności dokonanego podziału tej nieruchomości. W dniu [...] lipca 2005 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania Wójta Gminy N. do wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podział działki nr [...] został dokonany z naruszeniem obowiązujących przepisów, bez uwzględnienia rozwiązań, które by uwzględniały interesy wszystkich zainteresowanych stron. Dokonany podział tej nieruchomości nie uwzględnia wymaganego dojazdu do działki nr [...], której jestem współwłaścicielem, co bez wątpienia narusza jego interes prawny, o którym mowa w art. 28 KPA. Podniósł, że istnieje również konkretny przepis prawa przyznający mu status strony w postępowaniu podziałowym. Takim przepisem jest art. 145 § 2 KC, który w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność uwzględniania potrzeb nieruchomości nie mających dostępu do drogi publicznej oraz jak najmniejszego obciążania gruntów, przez które droga ta ma prowadzić. Poza tym Wójt Gminy N. nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] października 1994 r. skierowanego do Urzędu Rejonowego w P. o dokonanie podziału nieruchomości Skarbu Państwa nr ewidencyjny [...], położonej w S., w celu wydzielenia drogi publicznej o szerokości [...] m i tym samym pominął uznanie już w tamtym czasie za strony postępowania podziałowego właścicieli działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza dotyczy odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, położonej we wsi S.. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż J. M. będący właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] sąsiadujące z nieruchomością dzieloną nie jest stroną postępowania podziałowego. Trzeba wskazać, że pojęcie strony zostało określone w art. 28 KPA. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określanemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 1016/03, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, LEGALIS). W przedmiotowej sprawie brak jest takiej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiednich nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponował skarżący. Argumenty podnoszone przez skarżącego wskazują na jego interes faktyczny, a nie prawny. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie miał żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, a fakt, domagania się zapewnienia działkom nr [...] i [...], których jest właścicielem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Legitymacji do bycia stroną tego postępowania nie można również wyprowadzić z faktu przedstawianych przez skarżącego Wójtowi Gminy N. propozycji przeniesienia drogi o szerokości [...] m do strefy środkowej działki nr [...]. Uprawnienie z art. 28 KPA nie powstaje także poprzez sam fakt podjęcia na wniosek A. M. (współwłaścicielki działek nr [...], [...] i [...]) przez Wójta Gminy N. działań mających na celu dokonanie podziału działki nr [...] (pismo Wójta Gminy N. z dnia [...] października 1994 r., nr [...]). Do uznania bowiem, że konkretny podmiot ma prawo strony, istnieć musi wyraźna norma prawa materialnego, z którego podmiot ten wywodzi swoje prawa. Wbrew temu co twierdzi skarżący przepisem prawa materialnego kreującym interes prawny w postępowaniu administracyjnym o wznowienie decyzji podziałowej nie może być przepis art. 145 Kodeksu Cywilnego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w stosunkach cywilnoprawnych (art. 1 KC). Z przepisu tego wynika cywilnoprawne roszczenie o ustanowienie służebności gruntowej (służebności drogi koniecznej). Jeżeli bowiem nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). W tym zatem trybie (cywilnoprawnym) J. M. może żądać ustanowienia dojazdu do swojej nieruchomości przez nieruchomości sąsiednie. W razie braku zgody na obciążenie nieruchomości służebnością możliwe jest jej ustanowienie na drodze sądowej i wtedy orzeczenie sądu powszechnego staje się źródłem powstania służebności drogowej. Celu tego nie można osiągnąć poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o podziale nieruchomości. Administracyjnoprawny tryb ustanowienia służebności drogowej (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) ma charakter wyjątkowy i jest dopuszczalny jedynie w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości (art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w skardze przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.