I SA/Wa 1518/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z 29 grudnia 2008r. J. L. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. L. w miejscowości [...], w powiecie [...], w dawnym województwie [...], obecnie [...]. Pismem z 29 czerwca 2009r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Nie zostało ono podjęte mimo dwukrotnego awizowania. Następnie pismem z 28 września 2010r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień. Pismem z 26 lipca 2013r. J. L. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zapoznania się z aktami sprawy i ich ewentualnego uzupełnienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie. W jego uzasadnieniu wskazał, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Postanowienie nie zostało odebrane przez adresata pomimo jego dwukrotnego awizowania. W dniu [...] lutego 2017r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie z uwagi na fakt, że w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę wskazał, że z istoty zawieszenia postepowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie tej czynności w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Termin ten ma charakter prekluzyjny i jest nieprzywracalny. Odnosząc się do zarzutu, że strona nie odebrała postanowienia o zawieszeniu postępowania organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Na podstawie art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania powyższego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny doręczenia. Na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we wskazanym terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego doręczenia. Minister uznał, że organ I instancji prawidłowo poinformował stronę o wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania przesyłając je na adres korespondencyjny wskazany przez stronę. Strona zaś nie dopełniła obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu. Przesłanie więc postanowienia pod dotychczasowy adres wywołało skutek prawny doręczenia. Z dokumentacji zaś znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że strona nie złożyła w terminie trzech lat od dnia wydania postanowienia z [...] sierpnia 2013r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a zatem zaistniały podstawy do jego umorzenia. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L. zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. polegające na uznaniu, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, niespójnym liczeniu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., uznaniu tego terminu za termin prekluzyjny oraz niepoinformowaniu skarżącego o skutkach upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania. Skarżący podniósł również, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika, który stwierdził, że postępowanie będzie zawieszone do czasu zgromadzenia materiałów w sprawie. Skarżący podniósł także, że nie otrzymał postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż w tym czasie przebywał kilka tygodni na [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2018r. skarżący zastąpiony przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej, jak również postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013r. o zawieszeniu postępowania ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym, tj. rozpatrzenia złożonego przez skarżącego w dniu 17 kwietnia 2018r. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że wniosek z 26 lipca 2013r. nie był wnioskiem o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a. Ponadto organ nie zwrócił się do pozostałych stron postępowania czy nie sprzeciwiają się jego zawieszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie wniosła o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] sierpnia 2013r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił skarżący pismem z 26 lipca 2013r. Z treści pisma w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący wnosi o zawieszenie postępowania. Z postanowienia o zawieszeniu postepowania wynika zaś, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. W dniu 26 lipca 2013r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji słusznie organ umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec czego trafne było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Złożenie przez skarżącego, już po wydaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. o zawieszeniu postępowania nie mogło prowadzić do zawieszenia postępowania sądowego. Nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie podlega kontroli Sądu jako postanowienia incydentalnego wydanego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją i nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie byłoby możliwe dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 56 p.p.s.a. Sąd zobligowany byłby do zawieszenia niniejszego postępowania w sytuacji, gdyby skarga została wniesiona do sądu po wznowieniu postępowania administracyjnego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wniosek bowiem o wznowienie postępowania został złożony po wniesieniu skargi do Sądu. W postanowieniu z [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ nie miał obowiązku informowania, że zbliża się upływ 3 letniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Termin ten liczy się od daty zawieszenia postępowania, a nie od daty jego doręczenia. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. Termin, o którym tu mowa, jest wprawdzie zastrzeżony w ustawie procesowej, ale to samo w sobie nie przesądza o jego charakterze, gdyż niektóre zamieszczone w niej uregulowania mają charakter materialnoprawny. Za termin procesowy uważa się termin wyznaczony dla strony postępowania lub organu prowadzącego postępowanie (termin instrukcyjny) dla dokonania pewnej czynności procesowej. Tymczasem w rozważanym przypadku strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a., natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie powinno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu (por. Marta Romańska, Komentarz do art. 98 kpa, Lex). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd co do materialnoprawnego charakteru terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Organ skierował powyższe postanowienie na adres wskazany przez skarżącego, pod którym skarżący odbierał kierowane do niego pisma. Ponadto skarżący nie kwestionował prawidłowości adresu, pod które kierowana była do niego korespondencja, a jedynie fakt niedoręczenia mu przesyłki zawierającej postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na jego wyjazd na [...]. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że kwestię doręczeń pism w toczącym się postępowaniu regulują przepisy Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, których zastosowanie na etapie doręczenia skarżącemu postanowienia zostało ograniczone do art. 44 § 1-4 k.p.a., który reguluje sytuację niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., poprzez możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W takim przypadku w razie doręczania pisma przez operatora pocztowego (tak jak miało to miejsce w badanej sprawie), operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 42 i art. 43 k.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a., mimo że jest oczywiste, że pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. Przedmiotem doręczeń są pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje tego pojęcia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "pismo" należy rozumieć "wszelkiego rodzaju dokumenty, wezwania, zawiadomienia, wydawane w formie pisemnej decyzje i postanowienia i inne dokumenty, z którymi strona powinna być zaznajomiona". Do pism w rozumieniu przepisu art. 39 k.p.a. należą zarówno pisma sporządzone przez organ administracji publicznej, jak i pisma wniesione do organu przez strony i uczestników postępowania (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 39). Zasadą jest doręczanie pism przez operatora pocztowego, który zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.) świadczy usługi pocztowe polegające m.in. na doręczaniu przesyłek pocztowych, przemieszczaniu przesyłek pocztowych, przesyłaniu przesyłek pocztowych, tj. rzeczy opatrzonej oznaczeniem adresata i adresem, przedłożonej do przyjęcia lub przyjętej przez operatora pocztowego w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi (art. 3 pkt 21 ustawy Prawo pocztowe). Ustawa - Prawo pocztowe nie wskazuje na doręczanie pism. Przesyłka to zbiorcze określenie, pod którym kryją się listy (korespondencja) i paczki dostarczane przez operatora pocztowego. Nie sposób zatem zarzucić operatorowi używającemu w zawiadomieniu określenia "przesyłka", że tym pojęciem wprowadza adresata w błąd. W niniejszej sprawie korespondencja skierowana do skarżącego została po raz pierwszy awizowana 14 sierpnia 2013 r. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki pozostawiono w jego skrzynce pocztowej. Przesyłkę z powodu niepodjęcia w terminie siedmiu dni, awizowano powtórnie 22 sierpnia 2013 r., o czym stanowi stempel na kopercie zawierającej przesyłkę organu. Z informacji zawartych w druku "Potwierdzenia odbioru" wynika, że w związku z tym, że skarżący nie odebrał awizowanej przesyłki w zakreślonym terminie, 29 sierpnia 2013 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy. Odnosząc powyższy stan faktyczny sprawy do obowiązujących przepisów regulujących kwestię tzw. doręczenia zastępczego należy stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki z art. 44 k.p.a.: adresat mieszkał pod wskazanym adresem, pismo było przechowywane przez okres czternastu dni w placówce pocztowej operatora pocztowego na co wskazuje zestawienie dat awizowania przesyłki: 14 sierpnia 2013 r. i 22 sierpnia 2013 r. oraz 31 sierpnia 2013 r. jako data zwrotu przesyłki do nadawcy – organu. Operator pocztowy umieścił w skrzynce odbiorczej zawiadomienie o pozostawieniu pisma na okres 14 dni do dyspozycji adresata, po siedmiu dniach od pierwszego awiza dokonał powtórnego awizowania 22 sierpnia 2013 r., o czym stanowi informacja umieszczona na przesyłce – kopercie zawierającej postanowienie. W ocenie Sądu złożenie przez doręczającego pisma w placówce pocztowej czyli w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu tego pisma w miejscu określonym w tym przepisie, jak również przechowanie pisma przez okres wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala uznać doręczenie za prawidłowe i skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Okoliczność przebywania w tym czasie przez skarżącego poza swoim miejscem zamieszkania pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę. Skarżący bowiem nie zadbał w sposób właściwy o swoje interesy, nie powiadomił organu o zmianie swojego adresu, nie ustanowił też pocztowego pełnomocnika dla doręczeń. Składając wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania skarżący powinien przewidywać, że w czasie jego dłuższej nieobecności może zostać do niego skierowana korespondencja, w związku z czym winien podjąć stosowne działania w celu uniknięcia skutków nieodebrania prawidłowo awizowanej przesyłki, czego nie uczynił. Ponadto stwierdzić należy, że skarżący od daty złożenia wniosku o zawieszenie postępowania nie interesował się przebiegiem postępowania i nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia na jakim jest ono etapie. O zawieszeniu postępowania dowiedział się dopiero z treści decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania. Takim nieracjonalnym zachowaniem nie można w żaden sposób obciążać organu prowadzącego postępowanie z wniosku przecież skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. poprzez brak uzyskania przez organ stanowiska pozostałych stron postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania (zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu), Sąd uznał go w niniejszej sprawie za niezasadny. W trybie ww artykułu można zawiesić postępowanie, ale na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, to zawieszenie postępowania na powyższej podstawie jest możliwe, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania złożył skarżący, na wiosek którego zostało wszczęte postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dacie złożenia wniosku o jego zawieszenie skarżący nie wskazał innych stron postępowania mimo wezwania przez organ I instancji w piśmie z dnia 29 czerwca 2009r. W piśmie tym skarżący został zobowiązany m.in. do złożenia postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po właścicielu mienia pozostawionego oraz adresów spadkobierców. Skarżący nie uzupełnił materiału dowodowego w żądanym zakresie, a w dniu 26 lipca 2013r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w celu m.in. ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego. Wprawdzie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia stron postępowania, jednakże biorąc pod uwagę specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej zobowiązanej jej przepisami do złożenia wymaganych dokumentów i dowodów, trudno wymagać od organu wiedzy na temat ewentualnych spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej w sytuacji, gdy strona inicjująca postępowanie nie wykazuje żadnej inicjatywy, jak w niniejszej sprawie. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ I instancji był uprawniony do zawieszenia postępowania na wniosek jedynej strony, na której żądanie wszczęte zostało postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.