I SA/Wa 1519/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant ref. sąd. Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. M., J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., J. M. i J. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] dotyczącą odmowy stwierdzenia nabycia przez użytkowników wieczystych w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.) prawa własności do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, opisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku M. M., J. M. i J. M. odmówił stwierdzenia nabycia przez wnioskodawców w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.) prawa własności do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało aktem notarialnym Rep. [...] na rzecz małżonków M. M. i Z. M. na zasadzie wspólności ustawowej. Z. M. zmarła w dniu [...] kwietnia 1991 r. i spadek po niej nabyli mąż M. M., oraz synowie J. M. i L. M. po 1/3 części spadku każdy z nich, co zostało potwierdzone stosownym postanowieniem sądowym. Dnia [...] lipca 1999 r. L. M. przeniósł przysługujący mu udział w użytkowaniu wieczystym w wymiarze 1/6 na brata J. M.. Następnie dnia [...] stycznia 2001 r. M. M. przeniósł 1/3 praw użytkowania wieczystego na rzecz wnuka J. M.. W tej sytuacji w dniu [...] maja 1990 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości posiadali małżonkowie M. i Z. M., natomiast w dniu [...] października 2001 r. prawo to posiadali M. M., J. M. i J. M.. Oznacza to, zdaniem organu, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek zawarty w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., z uwagi na fakt, że osoby fizyczne będące w dniu [...] maja 1990 r. współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie były nimi również w dniu [...] października 2001 r. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem M. M., J. M. i J. M. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W jego uzasadnieniu podnieśli, że interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, z której wynika, że osoby, które zostały następcami prawnymi osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi w okresie pomiędzy dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. są traktowane inaczej niż osoby, które stały się następcami prawnymi tych osób poza wymienionym okresem, byłaby niezgodna z Konstytucją RP gwarantującą obywatelom równe prawa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie może ono zostać uwzględnione. Przywołując treść art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż uprawnienie to przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi. Obie przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że z uprawnienia przewidzianego tą ustawą korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, iż w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystym i są nimi w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, to znaczy, że ta sama osoba, która uzyskała najpóźniej do dnia 26 maja 1990 r. status użytkownika wieczystego, musi nim być nadal w dniu 24 października 2001 r. Przepis ust. 2 art. 1 przewiduje legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności także dla następców prawnych osób, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Następcą prawnym, legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności będzie osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób, które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 ustawy do wystąpienia o przekształcenie. Analiza rozpatrywanego stanu faktycznego w świetle przywołanych przepisów pozwala, zdaniem organu odwoławczego, na stwierdzenie, że M. M. istotnie spełnił warunek wskazany w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Spełnienie warunków przez J. M. jest zdaniem organu II instancji dyskusyjne, natomiast organ nie miał wątpliwości, że warunków tych nie spełnił J. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie jest możliwe, przy istnieniu współużytkowania wieczystego nieruchomości, nabycie przez użytkowników wieczystych nieruchomości prawa własności nieruchomości, o ile nie spełniają warunków do tego nabycia. Nie jest również możliwe, przy istnieniu współużytkowania wieczystego nieruchomości, nabycie prawa własności nieruchomości tylko przez jednego współużytkownika wieczystego, spełniającego warunek wskazany w ustawie. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. M., J. M. i J. M.. W jej uzasadnieniu stwierdzili, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powstała w celu umożliwienia uwłaszczenia osób będących współużytkownikami wieczystymi oraz ich następców prawnych w terminie nie późniejszym niż 26 maja 1990 r. oraz do dnia wejścia w życie ustawy. W tym terminie jedynymi nieprzerwanymi użytkownikami wieczystymi byli współużytkownicy wieczyści sprzed dnia 26 maja 1990 r. oraz ich następcy prawni. Skarżący uważają, że stanowisko organów rozpatrujących przedstawioną sprawę sprowadzające się do twierdzenia, iż śmierć Z. M. w dniu [...] kwietnia 1991 r., czyli w okresie między 26 maja 1990 r. a 26 lipca 2001 r., i przeprowadzenie wymaganych prawem czynności w celu przeniesienia użytkowania wieczystego na następców prawnych, powoduje brak możliwości uwłaszczenia wnioskodawców w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., jest sprzeczne z prawem, niezgodne ani z literą, ani z duchem tej ustawy, ani tym bardziej z intencjami Ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że przy podejmowaniu decyzji doszło do naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego skarga została uwzględniona. Z analizy akt sprawy wynika, że dnia [...] marca 2000 r. M. M. i J. M. złożyli, w trybie określonym w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 120, poz. 1299, ze zm.) wniosek o przekształcenie posiadanego prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w prawo własności. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte (k-13÷k-17 akt adm.). W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o zakończeniu tego postępowania wydaniem odpowiedniego orzeczenia administracyjnego. Dnia [...] sierpnia 2003 r. złożone zostało przez M., J. i J. M. pismo zatytułowane "Wniosek o przyspieszenie decyzji. Dotyczy: nie zakończonych postępowań uwłaszczeniowych na drodze postępowania administracyjnego." (k-19 akt adm.). Z jego treści wnioskować można, że jest to wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.). Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte (k-24 akt adm.). Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo M., J. i J. M. z dnia [...] marca 2004 r. zatytułowane "Odwołanie" będące zgłoszeniem zastrzeżenia do sporządzonego w trybie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz. 1991, ze zm.) wykazu nieruchomości. Z jego treści wynika, że wnioskodawcy podtrzymują wniosek z dnia [...] marca 2000 r. uznając swoje następne pisma w tej sprawie za jego kontynuację (k-28 akt adm.). Postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia tego zastrzeżenia zostało wszczęte (k-29÷k-33 akt adm.). Z powyższej analizy wynika, że istnieją poważne wątpliwości, czy w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności złożone zostały dwa wnioski oparte o przepisy dwóch odrębnych ustaw, czy też w swoich pismach skarżący domagali się jedynie przyśpieszenia rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2000 r. Prezydent W. odmawiając stwierdzenia nabycia prawa własności w osnowie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nie wyjaśnił, które ze złożonych pism i dlaczego uznał za wniosek, który uczynił przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie poczyniło ustaleń i rozważań w tym zakresie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.) dotyczące potwierdzenia decyzją administracyjną kompetentnego organu nabycia z mocy prawa własności konkretnych nieruchomości, może być prowadzone jedynie na wniosek złożony przez uprawnionego użytkownika wieczystego. Istnienie takiego wniosku jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący w kolejnych pismach konsekwentnie domagali się rozpatrzenia ich wniosku z [...] marca 2000 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. powołali się m.in. na przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., ale jak wynika z treści innych dokumentów zrobili to, ponieważ zostali poinformowani, że ustawa z dnia 4 września 1997 r. utraciła moc i ich wniosek nie może być rozpatrywany w przewidzianym w niej trybie. Informacja ta nie była jednak prawidłowa. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności utraciła bowiem moc obowiązywania dopiero z dniem 13 października 2005 r. na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459). Warunki przedmiotowe i podmiotowe zastosowania obu ustaw, a także przewidziany w nich tryb nabywania prawa własności nie były jednakowe. Zmiana trybu rozpatrywania złożonego wniosku pociągała za sobą konkretne konsekwencje prawne, które mogły być niekorzystne dla wnioskodawców. Dlatego też określenie trybu rozpatrywania złożonego wniosku nie mogło być ani automatyczne, ani dorozumiane. Nie mogło ono być także wynikiem samodzielnej decyzji organu administracyjnego, dokonanej bez uzgodnienia tego ze stronami postępowania administracyjnego. Wszelkie powstałe wątpliwości w tej kwestii powinny być przez organ wyjaśnione przed podjęciem decyzji administracyjnej, a dokonane ustalenia powinny znaleźć się zarówno w osnowie, jak i uzasadnieniu decyzji organu (art. 107 §3 kpa). Z akt sprawy oraz treści decyzji organu I instancji nie wynika, by Prezydent W. dokonał takich ustaleń, przez co naruszył obowiązujące przepisy w stopniu mogącym mieć wpływ na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie poczyniło w tym zakresie stosownych ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczne określenie intencji wnioskodawców co do charakteru złożonych przez nich pism oraz wnioskowanego trybu rozpatrzenia ich sprawy, mimo iż te kwestie miały zasadnicze znaczenie dla określenia praw stron i zakresu postępowania, a w konsekwencji na jego wynik (art. 7 i art. 77 kpa). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej winny mieć na względzie treść art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459), zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.