I SA/Wa 152/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska NSA Marek Stojanowski Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Transportowego [...] "T." A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997, nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], i [...] położonej przy ul. [...] w P., uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art.18 ust.1 w zw. z art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności powyżej opisanej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Pismem z dnia 1 października 2003 r. Wojewoda [...] zasygnalizował potrzebę dokonania weryfikacji powyższej decyzji komunalizacyjnej, gdyż w karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej podstawę wydania tej decyzji, jako władającego nieruchomością wpisano Zarząd Dróg Miejskich w P. podczas, gdy przedmiotową nieruchomością od lat siedemdziesiątych władały: P. w P. oraz Przedsiębiorstwo Transportu [...] "T.", które wybudowały na niej budynki. Wpis Zarządu Dróg Miejskich w P. nastąpił na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej P. z dnia [...] czerwca 1969 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w P. – poprzednika prawnego Zarządu Dróg Miejskich. Według powyższego pisma Wojewody Zarząd Dróg Miejskich w P. nie legitymował się ani prawem użytkowania, ani prawem zarządu przedmiotową nieruchomością, a zatem przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w użytkowaniu terenowego organu administracji państwowej, co wyklucza jej komunalizację. Ponadto do organu nadzoru wpłynęło pismo pełnomocnika Przedsiębiorstwa Transportowego [...] " T." z dnia 10 stycznia 2004 r., które zostało potraktowane przez organ nadzoru, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Również pismo nadesłane organowi przez pełnomocnika P. SA zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto P. przedmiotowej nieruchomości w trybie art.5 ust.1 w zw. z art.18 ust.1 wymienionej powyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie organu nadzoru wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mają legitymacji do bycia stroną w tym postępowaniu. Organ wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r., nr [...] o wygaszeniu Zarządowi Dróg Miejskich prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa obejmująca działki [...] i [...] nie stanowi wystarczającego dowodu na istnienie po stronie Zarządu Dróg Miejskich w P. prawa zarządu przedmiotową nieruchomością. Wpis Zarządu Dróg Miejskich do księgi wieczystej nieruchomości dokonany na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu a mający treść "Skarb Państwa – Zarząd Dróg Miejskich" nie stanowi o istnieniu zarządu w rozumieniu art.38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednakże brak zarządu nieruchomością przez Zarząd Dróg Miejskich nie oznacza istnienia zarządu po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Minister rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej odniósł się również do zarządzenia Ministra Komunikacji nr 132 z dnia 17 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa pod nazwą "Przedsiębiorstwo Transportowe Budownictwa Drogowego", do zarządzenia Naczelnego Dyrektora Z. nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r. "w sprawie prac organizacyjnych związanych z nowopowstałym Przedsiębiorstwem Transportowym [...] "T." w W. a także dokonał analizy porozumienia z dnia [...] października 1976 r. między P. a Przedsiębiorstwem Transportowym [...] "T." w sprawie przejęcia środków transportowych i zaplecz technicznych, analizy protokołu zdania i przyjęcia zaplecza zlokalizowanego w P. przy ul [...] z dnia [...] listopada 1978 r. Po rozpatrzeniu powyższych dokumentów Minister jednoznacznie ocenił, że nie stanowią one o prawnie przewidzianej formie ustanowienia zarządu dla podmiotów wnioskujących stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ wskazał również, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] stwierdził, na podstawie art.200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nabycie przez Przedsiębiorstwo Transportowe [...] "T." użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz [...] z dniem 5 grudnia 1990 r., przy czym zarząd został wywiedziony na podstawie oświadczenia strony w trybie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 198 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W związku z powyższym stwierdzeniem Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa "T." organ nadzoru orzekający w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej podkreślił, że regulacje prawne w zakresie komunalizacji nie przewidują możliwości udowodnienia prawa zarządu w sposób uregulowany w powyższym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1998 r. dotyczącym uwłaszczania osób prawnych i nie mogą wywierać skutków w zakresie decyzji komunalizacyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły: Przedsiębiorstwo Transportowe "T." A. G. - następca prawny Przedsiębiorstwa "T.", podnosząc że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz P. SA wskazując, że dokumentem z którego wynika prawo zarządu obu wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej podmiotów jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r. a ponadto, że fakt zarządu został potwierdzony oświadczeniami stron. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r., utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. a ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwości organu wyjaśnił, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP11/93 wskazał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, orzekającej na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej o nabyciu przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego właściwy jest Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów na podstawie art.157 § 1 kpa. Zgodnie z art.7 ust.3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki narodowej i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 497 ze zm.) zadania i kompetencje należące do Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów przeszły do zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest organem odwoławczym od decyzji komunalizacyjnych wojewodów, natomiast nie jest ona organem wyższego stopnia w rozumieniu art.157 §1 kpa w zw. z art.17 kpa. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz wskazał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące legitymacji do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Ponadto organ nadmienił, że po stronie P. SA zaszły zmiany organizacyjne i obecnie następcą prawnym tego podmiotu jest Spółka Akcyjna S.. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Transportowe [...] "T." A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie art.18 ust.1 w zw. z art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialny i ustawę o pracownikach samorządowych – przez przyjęcie, że będąca przedmiotem kontroli decyzja komunalizacyjna jest zgodna z prawem oraz naruszenie art.28 kpa w zw. z art.157 §2 i 3 kpa przez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony. W ocenie skarżącego organ nadzoru naruszył również przepisy art. 7, 77 i 80 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy a także art. 107§ 1 i 3 kpa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji. W skardze podniesiono również, że w uzasadnieniu decyzji organ poczynił ustalenia odnoszące się do badania przesłanek stwierdzenia nieważności a skoro tak, to badał sprawę merytorycznie i dlatego naruszył przepis art.157 § 3 kpa. Skarżący podkreślił, że skoro orzeczenie o wywłaszczeniu nie było właściwą formą prawną dla przekazania terenów państwowych jednostkom państwowym, to tym samym zastosowanie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, że organ nie wyjaśnił stanu własności mienia a ponadto powinien zbadać przesłanki świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję komunalizacyjną. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona gdyż zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja organu nadzoru utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Miasto P. w trybie art.5 ust.1 w zw. z art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Podstawą powyższego rozstrzygnięcia wskazaną przez organ było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - Przedsiębiorstwo Transportowe [...] "T." oraz P. SA nie mają przymiotu strony, co skutkowało niespełnieniem warunku określonego przez ustawodawcę w przepisie art.157 §2 kpa. Stosownie bowiem do tego przepisu postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku podmiot go składający musi posiadać przymiot strony. Zasadnicze zatem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było rozważenie, czy skarżący oraz P. SA, którego następcą prawnym jest S. SA, posiadają przymiot strony w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W tej kwestii, w ocenie Sądu organ administracji, dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony. Bezspornie wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie byli stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Miastem P.. Nie legitymowali się też w dacie 10 maja 1990 r. prawem zarządu, użytkowania lub jakimkolwiek innym prawem do przedmiotowego gruntu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one trafne. Organ dysponował stosownym materiałem dowodowym i prawidłowo go ocenił, a także zastosował właściwe przepisy proceduralne. Skarżące Spółki nie miały przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, gdyż tylko między nimi doszło do przekształceń własnościowych. W orzecznictwie sądu administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania komunalizacyjnego wyznacza krąg uczestniczących w nim podmiotów. Określające status strony w tym postępowaniu uprawnienia lub obowiązek prawny, o których mowa w art.28 kpa, stanowi kategorię normatywną i musi mieć swe źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dowodzi, że jego interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynika z uwłaszczeniowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r. , nr [...] a także z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r., nr [...] o wygaszeniu Zarządowi Dróg Miejskich w P. prawa zarządu przedmiotowymi nieruchomościami. Pogląd ten nie jest trafny. W żaden bowiem sposób postępowanie komunalizacyjne nie ma wpływu na uprawnienia skarżącego wynikające z przepisów uwłaszczeniowych. Są to dwa odrębne postępowania, oparte na zupełnie odmiennych regulacjach prawnych i wywołujących inne skutki prawne. Ponadto odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn podmiotowych tj. braku legitymacji skarżącego do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej a zatem organ nie rozstrzygając sprawy merytorycznie słusznie nie dokonywał oceny spełniania przez Miasto P. warunków niezbędnych do komunalizacji na jego rzecz gruntów i w tym też kontekście nie dokonywał oceny decyzji wymienionej powyżej tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1994 r., lecz wyjaśnił, że z faktu istnienia tej decyzji nie wynika tytuł w postaci zarządu lub użytkowania nieruchomości przez skarżącego. Jak słusznie podał organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wygaszenie Zarządowi Dróg Miejskich prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa powołaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1994 r. nie stanowi dowodu na okoliczność istnienia zarządu po stronie skarżącego, a to z uwagi brak decyzji o ustanowieniu zarządu na rzecz skarżącego lub innego formalno -prawnego tytułu do przedmiotowego gruntu. W tym kontekście należy uznać za chybiony zarzut skarżącego naruszenia przez organ przepisów art.18 ust.1 w zw. z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt I SA 764/03, publ. Prok. i Pr.2005/4/44). Należy również przytoczyć orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w kwestii dotyczącej legitymacji do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest już obszerne i utrwalone. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina, gdyż przedmiotem tego postępowania jest przekształcenie własnościowe zachodzące między Skarbem Państwa a zainteresowaną gminą (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r., II SA 1783/93, niepubl.). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2004 r., I SA 1308/02, niepubl. podkreślił, że: "Określające status prawny strony w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia lub obowiązek prawny, o czym mowa w art.28 kpa, stanowi kategorię normatywną i musi mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest przekształcenie prawa własności, między Skarbem Państwa a właściwą gminą, a skarżąca Spółka nie reprezentuje ani gminy, ani też nie jest powołana do reprezentowania Skarbu Państwa, to nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu"- (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r. w sprawach - sygn. akt: I SA 1307/02, I SA 1308/02, I SA 1309/02, I SA 1310/02, niepub.). Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art.28 kpa w zw. z art.157 §2 i §3 kpa jest nieuzasadniony. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art.7,77§1 i 80 kpa oraz art.107 §1 i 3 kpa, gdyż organ rozpoznający sprawę poczynił wnikliwe rozważania i wyjaśnił przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.