I SA/Wa 1522/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r. o odmowie przyznania R.G. świadczenia rodzicielskiego w związku z opieką nad dzieckiem – A.G. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło następujący stan sprawy. R.G. wnioskiem z [...] lutego 2018 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem dziecka – A.G. ur. [...] lutego 2018 r. Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. odmówił R.G. przyznania świadczenia rodzicielskiego w związku z opieką nad dzieckiem – A.G. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że decyzją z [...] lutego 2015 r. przyznano R.G. świadczenie pielęgnacyjne na dziecko M.G. (ur. [...] grudnia 2011 r.) na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje prawo do jednego z tych świadczeń – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują na inne osoby uprawnione. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R.G. podnosząc, że opiekuje się dwójką dzieci, w tym dzieckiem niepełnosprawnym. W ocenie skarżącej organ nie uwzględnił dyspozycji art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu zmienionym z dniem 1 sierpnia 2017 r. przez nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z dnia 26 lipca 2017 r.) "W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że z woli ustawodawcy nie można równolegle wypłacać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego, nawet jeśli zostały przyznane w związku z opieką nad różnymi dziećmi. Ustawodawca nie przewidział wyjątków od tej zasady, zaś organy przyznające wnioskowane świadczenie nie mają możliwości działania na podstawie uznania administracyjnego. Na mocy art. 17 ustawy zmieniającej, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r. Zdaniem SKO redakcja art. 17 ustawy zmieniającej świadczy o tym, że z dniem 1 listopada 2017 r. wchodzą zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącznie co do ustalania świadczeń przyznawanych na okresy zasiłkowe. Zgodnie z art. 24 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem ustalanym na okres zasiłkowy. W związku z powyższym art. 27 ust. 5 w wersji zmienionej, powinien być stosowany od 1 sierpnia 2017 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R.G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 71, art. 18 oraz art. 32 Konstytucji RP. Stwierdziła, że OPS w [...] wydał decyzję odmowną na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., ponieważ decyzją z [...] lutego 2015 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego syna M.G. (na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 stycznia 2019 r.). Aktualnie skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym synem M., nowonarodzonym synem A. oraz dwójką starszych dzieci (w sumie czwórką dzieci). SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów Konstytucji, których treść skarżąca przytacza. Powołała również sześć wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych na poparcie swojej tezy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontrolowanej przez sąd decyzji SKO z [...] czerwca 2018 r. jest odmowa przyznania skarżącej R.G. świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem dziecka – A.G., w sytuacji, gdy ma ona już przyznane w związku z opieką nad innym dzieckiem (M.G.) świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne – ogólnie rzecz ujmując – jest świadczeniem przysługującym osobie nie podejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi w ustawie wskazaniami (art. 17 u.ś.r.). Z kolei świadczenie rodzicielskie generalnie przysługuje osobie w związku z urodzeniem dziecka, jeżeli osoba ta nie otrzymuje zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17c u.ś.r.). Oba świadczenia należą się zatem osobom, które opiekują się innymi i służą zapewnieniu środków utrzymania osobom w okresie, w którym one nie pracują z uwagi na sprawowanie opieki. Odmowa przyznania świadczenia rodzicielskiego w niniejszej sprawie oparta została na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu stanowił, że "W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną." Przepis w powyższym brzmieniu został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1217) i obowiązywał od 1 stycznia 2016 r. Jednocześnie tą samą ustawą zmieniającą (zob. art. 1 pkt 4) do ustawy o świadczeniach rodzinnych dodano rozdział 3a "Świadczenie rodzicielskie", składający się z jednego przepisu - art. 17c. Ten ostatni przepis w ust. 9 pkt 4 stanowi, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jaka w istocie norma wynika z zestawienia powyższych dwóch przepisów, wprowadzonych tą samą ustawą (art. 17c ust. 9 pkt 4 i art. 27 ust. 5 u.ś.r.), może rodzić wątpliwości. Wystarczy zauważyć, że z powodu tych samych pięciu świadczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., świadczenie rodzicielskie nie przysługuje osobie uprawnionej "w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem" (art. 17c ust. 9 pkt 4), ale też w przypadku zbiegu może przysługiwać każde (ale jedno) z pięciu świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną ("jedno ze świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną" – art. 27 ust. 5). Zdaniem sądu wskazane wyżej przepisy w podanym brzmieniu należało odczytywać w ten sposób, że świadczenia rodzicielskiego w ogóle nie można przyznać, jeżeli jest już ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. "w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem", ale jeśli te same świadczenia mogą być przyznane osobie uprawnionej w związku z wychowaniem lub opieką nad różnymi dziećmi, to przysługuje jedno z nich, wybrane przez osobę uprawnioną. W tej kwestii sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 28 marca 2018 r., I OSK 2315/17 (LEX nr 2466226) i z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 639/18 (LEX nr 2551706). Potwierdzeniem takiego rozumowania była nowelizacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonana przez art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodziny (Dz. U. poz. 1428), która obowiązuje od 1 sierpnia 2017 r. Obecne brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest takie, że w przypadku zbiegu uprawnień do pięciu świadczeń w nim wymienionych, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Mając na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana już po nowelizacji art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie może budzić żadnej wątpliwości, że zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie możemy poszukiwać do określania przesłanek uzyskania świadczenia rodzicielskiego, bowiem przepis ten jest wyłącznie normą kolizyjną mającą zastosowanie w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń wymienionych w tym przepisie. Z kolei art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. reguluje wyłącznie przesłanki do otrzymania świadczenia rodzicielskiego, a zatem określa istnienie uprawnienia. Nie jest natomiast przepisem regulującym zbieg uprawnień do wymienionych w nim świadczeń. Tym samym powyższe regulacje mają odrębne przeznaczenie. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie o tyle, o ile ziszczą się warunki do przyznania określonej osobie za ten sam okres uprawnienia zarówno do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i świadczenia rodzicielskiego. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy R.G. w chwili składania wniosku o świadczenie rodzicielskie pobierała już świadczenie pielęgnacyjne i nie zrezygnowała z niego, będąc pouczona o konsekwencjach wynikających z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w piśmie organu I instancji z [...] marca 2018 r., należy przyjąć, że dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji z powodów omówionych wyżej odmowę przyznania świadczenia rodzicielskiego należy uznać za usprawiedliwioną. Stanowisko takie nie stoi w sprzeczności z powoływanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji, bowiem zgodnie z jej art. 81 "Praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie." Dotyczy to więc także prawa matki i rodziny wielodzietnej do szczególnej pomocy ze strony państwa (art. 71 Konstytucji). "Zamieszczone w art. 81 odesłanie do ustawy nie oznacza, że prawa konstytucyjne w nim wymienione zostały zdegradowane do poziomu praw ustawowych i że w związku z tym praw tych obywatel nie mógłby dochodzić jako praw konstytucyjnych, np. przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. uwaga 7 do art. 81). Należy przyjąć – przy założeniu, że konstytucja jest "najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 8 ust. 1) – że art. 81 konstytucji nie wyłącza całkowicie możliwości dochodzenia wymienionych w nim praw i że podmiot uprawniony, pomimo tych ograniczeń, może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę (art. 31 ust. 3 konstytucji). Oznacza to, że w takim zakresie przepisy konstytucji wymienione w art. 81 mogą być wzorcami konstytucyjnymi (zob. J. Trzciński, M. Wiącek, uwaga 8 do art. 68, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, t. II, Warszawa 2016; zob. też A. Mączyński, A. Łyszkowska, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, Warszawa 2005, s. 39). (...) Zawarte w art. 81 konstytucji sformułowanie "w granicach określonych w ustawie" powinno być rozumiane jako wyrażające nakaz wyłączności regulacji ustawowej (por. wyroki TK z 17 maja 1999 r., P 6/98 i z 9 maja 2006 r., P 4/05). Prowadzi to do wniosku, że – o ile ustawodawcy przysługuje szeroka swoboda polityczna w określaniu treści i granic dochodzenia praw wskazanych w art. 81, o tyle swoboda ta jest równoważona obowiązkiem pełnego uregulowania tych treści i granic na poziomie ustawowym (zob. J. Trzciński, M. Wiącek, uw. 4 i 6 do art. 81 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, t. II, Warszawa 2016). Ponieważ nowa redakcja art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie budzi już wątpliwości i w sposób pełny oraz nie naruszający zasady równego dostępu do świadczeń rodzinnych określa zasady kolizyjne przy przyznawaniu tych świadczeń, nie można twierdzić (mając na uwadze art. 81 Konstytucji), że na podstawie przepisów Konstytucji można określać zakres tych świadczeń, w sposób odmienny od pełnej i jasnej regulacji ustawowej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.