I SA/Wa 1523/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr DO3.7611.76.2020.AB w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania I.B., uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2020 r., nr [...], i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] stycznia 1981 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] " nr rej. [...] o pow. [...] m2 i przyznaniu tego odszkodowania na rzecz L.K.. Powyższa decyzja stała się prawomocna z dniem [...] sierpnia 1981 r. Wnioskiem z 27 lutego 2017 r. I.B. (następczyni prawna L.K.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1981 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I.B.. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2020 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1981 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, który weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. Organ podniósł, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną do [...] września 2021 r., gdyż strona w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Tym samym w postępowaniu znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia postępowania nadzorczego. Z akt wynika bowiem, że decyzja z [...] stycznia 1981 r. przyznająca odszkodowanie na rzecz L.K. została skierowana m.in. do ww. osoby. W aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji przez L.K. w 1981 r. (data dzienna nieczytelna) oraz przez [...] Dyrekcję [...] w dniu [...] lipca 1981 r. Ponadto, na znajdujących się w aktach egzemplarzach kwestionowanej decyzji widnieje pieczęć stwierdzająca, że stała się ona prawomocna z dniem [...] sierpnia 1981 r. W tej sytuacji organ uznał, że doręczenie nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w 2011 r. Organ wskazał również, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji złożono osobiście w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie w dniu [...] lutego 2017 r., a więc już po upływie terminu określonego w art. 158 § 3 k.p.a. W tej sytuacji organ uznał, że nie może merytorycznie rozstrzygnąć przedmiotowej sprawy, tj. dokonać oceny legalności decyzji z [...] stycznia 1981 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek I.B. z 27 lutego 2017 r. w sprawie stwierdzenia powołanej decyzji został bowiem wniesiony po terminie określonym w art. 158 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyła I.B. zarzucając, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, a także art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż pozbawia stronę prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Ponadto, z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta była obarczona błędami, tj. naruszeniami opisanymi w skardze, 2) przepisu postępowania, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1981 r. w sytuacji gdy była ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż wysokość odszkodowania przyznanego na rzecz spadkodawcy skarżącej (L.K.) ustalono z pominięciem jednoznacznego wymogu zasięgnięcia opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych, ich wysłuchania i zapoznania się ze szczegółowym uzasadnieniem okoliczności i uwarunkowań stanowiących podstawę kalkulacji należnego odszkodowania, a nie można przyjąć aby zaniechanie zasięgnięcia przez orzekający wówczas organ opinii biegłych pozostawało bez wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania, 3) przepisu postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dla oceny w toku postępowania nadzorczego faktu rażącego naruszenia prawa w decyzji weryfikowanej nie mają jakiegokolwiek znaczenia okoliczności powołane przez Wojewodę Mazowieckiego, że spadkobiercom byłego właściciela, na rzecz których przyznano odszkodowanie, znana była decyzja, a ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na to aby podejmowali oni próby podważenia decyzji ustalającej odszkodowanie; powołane okoliczności są natomiast istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem nie ma żadnego dowodu potwierdzającego otrzymanie przez wyżej wskazane osoby, po pierwsze, decyzji, po drugie zaś, kwoty przyznanego odszkodowania. Skarżąca jako strona postępowania jest uprawniona do zainicjowania postępowania nadzorczego również z tego powodu, że weryfikowana decyzja (z powodu jej nieotrzymania) mogła nie być kwestionowana w administracyjnym toku instancji w postępowaniu zwykłym, przy jednoczesnym pominięciu, tj. braku dowodu wykonania decyzji odszkodowawczej przez organ i wypłaty odszkodowania na rzecz wskazanej w powyższej decyzji osoby, 4) niewzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę wiadomego skarżącej faktu, że nie zostało zakończone prowadzone przed Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim, Wydział Infrastruktury pod sygn. [...], postępowanie wszczęte na podstawie złożonego w dniu [...] kwietnia 1990 r. przez spadkobierców po współwłaścicielu opiniowanej nieruchomości (R.K.), tj. przez G.K., A.K. i Z.K., odwołania od uprzednio wydanych decyzji w związku z przewidzianą realizacją inwestycji obejmujących opiniowany teren. Skarżąca podniosła, że w dniu 2 czerwca 2014 r., mając na uwadze interes prawny skarżącej, jej ówczesna pełnomocnik adwokat J.W. wystąpiła o przyłączenie skarżącej w charakterze uczestnika do postępowania z wniosków Z.P. z d. K. z [...] maja 1995 r. i [...] października 2013 r.. Sprawa nadal jest w toku, mimo że w powołanych aktach administracyjnych znajduje się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1992 r., sygn. akt. IV SA 1319/91 (zał. nr 2), który jasno precyzuje, że wszelkie wydane w odniesieniu do opiniowanego terenu decyzje lokalizacyjne, w tym decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] maja 1978, która zapoczątkowała planowanie zabudowy opiniowanego terenu oraz [...] lutego 1984 r. utraciły swoją ważność, a także wszelkie pozostałe decyzje oparte na jej założeniach, wydane po 13 marca 1985 r. (decyzja z [...] lutego 1986 r., decyzja nr [...] z [...] grudnia 1989 r. i [...] maja 1990 r.), tj. po upływie ostatecznego terminu do przedłożenia planu realizacyjnego do zatwierdzenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową " [...] ", na skutek czego Spółdzielnia nie uzyskała prawa do terenu, należy uznać za pozbawione podstawy prawnej i w związku z powyższym należy również stwierdzić nieważność decyzji z [...] stycznia 1981 r. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła, na podstawie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ponadto wskazała, że niekorzystna zmiana przepisów k.p.a. weszła w życie w trakcie trwania postępowania w sprawie. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie możliwości uchylenia w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, wobec istnienia prawomocnego wyroku NSA z 13 lutego 1992 r., sygn. akt: IV SA 1319/91, skarżąca wniosła aby decyzja z [...] stycznia 1981 r. (także ściśle związana z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, a pominięta w powołanym powyżej wyroku), została uznana za pozbawioną podstawy prawnej tj. za nieważną z dniem 13 lutego 1992 r., to jest z datą wydania powołanego wyroku NSA. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] października 2022 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą z 11 sierpnia 2021 r." Zgodnie z powołaną regulacją postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zostały spełnione. Z akt administracyjnych wynika, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 1981 r. została skierowana, między innymi, do L.K.. W aktach archiwalnych zachowały się uwierzytelnione kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru powyższej decyzji przez L.K. w 1981 r. (data dzienna nieczytelna) oraz przez [...] Dyrekcję [...] w dniu [...] lipca 1981 r. Ponadto, na znajdujących się w aktach własnościowych egzemplarzach decyzji z [...] stycznia 1981 r. widnieje pieczęć stwierdzająca, że powołana decyzja stała się prawomocna z dniem [...] sierpnia 1981 r. Prawidłowo w tej sytuacji uznał organ nadzoru, że doręczenie kwestionowanego rozstrzygnięcia nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w 2011 roku. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony osobiście w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w dniu 27 lutego 2017 r., a więc już po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w odniesieniu do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ww. ustawy (tj. przed 16 września 2022 r.). Podkreślić trzeba, że dokonana ustawą z 11 sierpnia 2021 r. nowelizacja przepisów k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W powołanym wyroku sąd trybunalski stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie Trybunał podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zwrócił uwagę, że określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, ustawodawca powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których zaliczyć trzeba możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie sądu trybunalskiego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego). Z kolei w kodeksie karnym wskazano, że karalność przestępstwa ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęło lat 30, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.). Przyczynami wprowadzenia powyższych ograniczeń czasowych są potrzeba stabilizacji ukształtowanych stosunków prawnych oraz trudności dowodowe, jakie w sposób naturalny pojawiają się wraz z upływem czasu. Obie te przyczyny są jak najbardziej aktualne w przypadku postępowania nadzorczego (art. 156 k.p.a.), w tym zwłaszcza w sprawach dotyczących rozstrzygnięć wywłaszczeniowych podjętych przed kilkudziesięciu laty. Sąd oczywiście dostrzega, że skarżąca może powoływać się na ochronę interesów w toku, która również jest chroniona na gruncie art. 2 Konstytucji. Nie można jednak zapominać, że tzw. acquis constitutionnel, wypracowany w okresie obowiązywania Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny, praktykę i doktrynę prawa, dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno - gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do Państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego powodu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22, Lex nr 3354507 i przywołany tam wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Tym samym za niezasadny uznać trzeba podniesiony w skardze zarzut niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji zasadnie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2020 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1981 r. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołały również podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego zakończonego decyzją z 1981 r. Ocena tych kwestii pozostaje bowiem poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie zasadności umorzenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego. Jak słusznie dostrzegła skarżąca, przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22. Powyższy wniosek dotyczy stwierdzenia, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał, że zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. regulacja jest niezgodna ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas zaktualizuje się zagadnienie ewentualnej możliwości żądania wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego przez stronę w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.