I SA/Wa 1524/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka (spr.) asesor WSA Janusz Walawski Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części obejmującej punkt 1 oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej terminu opróżnienia przez skarżącego R. C. wraz z żoną M. C. i ich córką lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ulicy [...] oraz prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1524/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] KWP w R. orzekł o obowiązku opróżnienia przez "Państwo R. i M. C. z córką z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego w R. przy ul. [...] i przekazania przedmiotowego lokalu, z udziałem przedstawiciela RTBS "A." Sp. z o.o. w R. - Administracja Wspólnot Mieszkaniowych Nr [...] przy ul. [...], do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., w terminie do dnia 20 kwietnia 2005 r., bez prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego ze strony Policji". Jako podstawę prawną tej decyzji powołano art. 90 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że jako funkcjonariusz Policji w dniu 20 września 1995 r. R. C. otrzymał przydział mieszkania służbowego w R., przy ul. [...]. Razem z nim zamieszkały w tym mieszkaniu jego żona i córka. Od 7 listopada 2003 r. jego żona nabyła uprawnienia do renty policyjnej, a od 16 lutego 2004 r. – R. C. nabył uprawnienia emerytalne. Po otrzymaniu informacji o znacznej zaległości czynszowej R. C. (18700 zł. oraz 5200 zł. odsetek od tej zaległości) oraz nie wywiązywaniu się z zawartej we wrześniu 2003 r. ugody, Komendant Wojewódzki Policji wysłał do niego pismo z dnia 10 listopada 2004 r. wzywające do uregulowania zaległości, wyznaczając na to termin miesięczny, oraz informujące, że w razie bezskuteczności tego wezwania zostanie wydana decyzja o opróżnieniu lokalu. Wezwanie to nie przyniosło rezultatu, stąd wydanie tej decyzji było konieczne. Zobowiązuje do tego § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. W odwołaniu z dnia 18 kwietnia 2005 r. od tej od tej decyzji skarżący podniósł, że nie opłacał czynszu z uwagi na poważną chorobę żony, która zmuszona była zażywać drogie leki, chorobę ojca oraz własne załamanie nerwowe, które doprowadziło go do pobytu w szpitalu. Zaciągał pożyczki w banku na spłatę zaległości, zdecydował się przejść na emeryturę i podjąć dodatkowe zatrudnienie za granicą w celu spłaty zaległości, ale stan zdrowia żony nie pozwalał mu jej opuścić. Zwrócił się też o pożyczkę w pracy, ale odmówiono mu. Wskazał, że kończą się już zajęcia komornicze jego emerytury spowodowane długiem wobec banku, dlatego teraz będzie mógł spłacić zadłużenie czynszowe. Decyzją z dnia [...] Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu opróżnienia lokalu oraz prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego. W pozostałym zakresie orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Jako podstawę powołano m.in. § 7 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Organ podniósł w uzasadnieniu, że na podstawie przepisów ustawy o Policji i powyższego rozporządzenia (art. 95 ust. 2 pkt 4 oraz § 7 ust. 1 pkt 7) zasadne jest wydanie decyzji i opróżnieniu lokalu w przypadku zalegania z czynszem lub opłatami za dwa pełne okresy płatności. Organ uznał, że w sprawie wystąpiła ta przesłanka, tj. zadłużenie czynszowe przekracza dwa pełne okresy płatności. Wskazał też, że żaden z przepisów nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu opróżnienia lokalu, tym bardziej, że w dacie orzeczenia wykonanie takiej decyzji jest niemożliwe. Nie zaszły poza tym przesłanki do orzeczenia o braku prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego, skoro obowiązujące przepisy dają organom Policji prawo do rozstrzygania w tych sprawach w wąskim zakresie wynikającym z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że mieszkanie to jest mu niezbędne, gdyż znajduje się na parterze, a jego żona jest chora na chorobę uniemożliwiającą poruszanie się. Zadłużenie chciałby spłacić w ratach. Do skargi załączył kopię odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., podtrzymując argumenty w niej zawarte. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem obowiązującym w chwili wydawania m.in. zaskarżonej decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do punktu 5 tego przepisu, nieważna jest decyzja w sposób trwały niewykonalna w dniu jej wydania. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji zasadnie uznał, że żaden z przepisów prawa materialnego nie uprawniał organu I instancji do wyznaczenia terminu opróżnienia przez skarżącego zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. Zarówno ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w art. 95 ust. 2 ab initio, jak i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469) zobowiązują właściwy organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu w razie wystąpienia przesłanek takiej decyzji. W niniejszej sprawie jest nią bezsporny fakt pozostawania przez skarżącego "w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności...". Sam ten fakt stanowi wystarczającą przesłankę wydania takiej decyzji, ale jednocześnie jest to przesłanka obligująca organ do jej wydania, oczywiście po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Jeśli organ w wyniku takiego postępowania dojdzie do wniosku, że wystąpiła stosowna przesłanka wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, to powinien ją wydać niezwłocznie, przy czym nie może - z uwagi na brak podstawy prawnej - określać terminu opróżnienia. Termin ten wynikać bowiem będzie z czynności o charakterze faktycznym, technicznym, podjętych w ramach postępowania egzekucyjnego. Co więcej - Komendant Główny Policji słusznie ocenił, że wyznaczenie w decyzji z dnia [...] terminu opróżnienia lokalu na dzień 20 kwietnia tego roku prowadzić musiało do wniosku o trwałej niewykonalności tej decyzji. Po pierwsze bowiem wydający decyzję administracyjną organ nie może przewidzieć, kiedy taka decyzja zostanie skutecznie doręczona jej adresatowi, a co za tym idzie - kiedy zostanie wprowadzona do obrotu prawnego. Po drugie - zakładając nawet, że skarżący nie odwoła się od takiej decyzji (a wykonaniu podlegają co do zasady tylko decyzje prawomocne), to uwzględniając fakt, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. doręczona została skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2005 r. (zwrotne poświadczenie odbioru znajduje się w aktach sprawy), decyzja ta mogła być wykonana najwcześniej w dniu [...] Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że decyzja była trwale niewykonalna - do dnia 20 kwietnia 2005 r. nie można było jej wykonywać z powodów prawnych. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa m.in. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. z uwagi na istniejący stan wiedzy technicznej (tak np. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. IV SA 1239/97). Naruszeniem prawa było też określenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., że skarżącemu nie przysługuje "prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego ze strony Policji". Kwestia ta powinna być bowiem przedmiotem ewentualnego, odrębnego postępowania, i to tylko wtedy, gdyby zaszły przesłanki orzekania w tym zakresie. Istniałyby one natomiast, gdyby przyczyną decyzji o opróżnieniu lokalu był którykolwiek z przypadków określonych w § 7 ust. 1 pkt 4, 6 i 8, bądź w ust. 2 pkt 2 i 11 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tymczasem przyczyną wydania tej decyzji był fakt zalegania skarżącego z czynszem i opłatami, tj. przypadek określony w § 7 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia. W tej sytuacji orzekanie o lokalu zamiennym lub "socjalnym" było bezprzedmiotowe, a poza tym niedopuszczalne także z tego względu, że Komendant Wojewódzki Policji w R. wyraźnie określił przedmiot prowadzonego przez siebie postępowania jako prowadzonego "w sprawie opróżnienia zajmowanego" przez skarżącego lokalu. Na marginesie należy też zauważyć, że przywołane rozporządzenie w § 7 ust. 3 w ogóle nie posługuje się pojęciem lokalu "socjalnego", lecz używa określenia "lokal o obniżonym wyposażeniu technicznym i o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej...". Z powyższych względów Komendant Główny Policji zasadnie uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w części dotyczącej powyższych dwóch jej elementów (terminu opróżnienia lokalu i braku prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego). Słusznie też utrzymał w mocy tę decyzję w części dotyczącej opróżnienia przedmiotowego lokalu przez skarżącego i wszystkie osoby w nim zamieszkałe. Podniesione przez skarżącego okoliczności, aczkolwiek istotne i niewątpliwie świadczące o jego trudnej sytuacji osobistej, z punktu widzenia prawnego nie mają znaczenia. Fakt jego zaległości czynszowych jest bezsporny, on sam nawet nie kwestionuje go. Stanowi to, raz jeszcze należy podkreślić, samoistną i wystarczającą przesłankę wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Jednocześnie jednak uchylając powyższą decyzję organu I instancji organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten wymaga, aby po uchyleniu decyzji wydanej przez organ I instancji organ odwoławczy orzekł "co do istoty sprawy". W niniejszym postępowaniu takim orzeczeniem powinno być umorzenie postępowania w zakresie zakwestionowanych, powyższych dwóch elementów decyzji z 4 kwietnia 2004 r. Wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa Komendant Główny Policji nie zakończył postępowania w ten właśnie sposób. Konstrukcja art. 138 Kpa wyklucza dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź bez dwóch możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2) lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§2). Stan taki dotyczy także przypadków, gdy przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji są jej wady mieszczące się w podstawach do stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z 13 czerwca 1997 r., sygn. I SA/Gd 12/96). Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna. Z uwagi na fakt. że w zakresie samego orzeczenia co do obowiązku opróżnienia lokalu zaskarżona decyzja charakteryzuje się samodzielnym bytem prawnym, a dodatkowo w tym zakresie została wydana zgodnie z prawem obowiązującym w chwili jej wydawania, Sąd orzekł o jedynie częściowej jej nieważności. Opróżnienie lokalu przez skarżącego i wszystkie osoby w tym lokalu zamieszkałe jest bowiem konieczne. Zaszły przewidziane prawem przesłanki jego opróżnienia. Z tego też względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej punkt 1. Przepis ten nakazuje bowiem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. W zakresie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.