I SA/Wa 1527/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi M. i A. małżonków D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. i A. małżonków D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie w celu budowy obwodnicy miasta W. nieruchomości położonej w gminie W., obręb D., stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...], o powierzchni [...] ha oraz nadająca tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego obejścia W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach drogi ekspresowej i mostu na rzece B. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w W. w dniu 5 listopada 2003 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości niezbędnej do zrealizowania celu publicznego – budowy dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w gminie W. obręb D., będącej własnością A. D. i M. D., wnosząc o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w W. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej w niej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołał się A. D. oceniając ją jako bezzasadną. Wskazał, że wielokrotnie wyrażał wolę sprzedaży gruntów pod obwodnicę miasta W., jednak "do dnia dzisiejszego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadziła z nim skutecznej negocjacji cenowej, a wycena inwestora nie jest bezstronnym i rzetelnym opracowaniem". Zdaniem strony "nie zachodzi przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu gruntu ponieważ jakiekolwiek opóźnienie w realizacji inwestycji leży po stronie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania podniósł, co następuje: Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze im.), stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w W. nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W piśmie z dnia 5 listopada 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wskazała, iż nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jest niemożliwe. Natomiast zwłoka w jej zajęciu może spowodować, że zaplanowana inwestycja drogowa nie zostanie w ogóle zrealizowana. Ponadto zgodnie z decyzją wydaną przez Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor jest zobowiązany dysponować terenem, aby uzyskać pozwolenie na budowę. Nie dotrzymanie terminów zawartych w harmonogramie prac spowoduje cofnięcie środków z Krajowego Funduszu Drogowego na to zadanie i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co będzie stratą dla całego kraju. Droga krajowa nr [...] jest znacznie obciążona ruchem, a opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych na tym odcinku pogarsza sytuację komunikacyjną. Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutów strony przyjął, że w swej istocie dotyczą one postępowania wywłaszczeniowego i wykraczają poza zakres prowadzonego przez organ postępowania. Wyjaśnił również, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie pozbawia właściciela prawa własności, a jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela, polegających między innymi na ograniczeniu korzystania z niej, użytkowania, czy też dysponowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i A. D. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, co narusza art. 80 kpa. Ponadto decyzja narusza art. 77 kpa, bowiem została oparta wyłącznie na ustaleniach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w W. zawartych we wniosku o wydanie decyzji. Z uwagi na treść powołanego wcześniej art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, iż Wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, skarżący wyrazili pogląd, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca wydanie takiej decyzji, gdyż przypadek nie jest uzasadniony. M. i A. D. zarzucili Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad szereg nieprawidłowości, które ich zdaniem miały miejsce przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a które dotyczyły negocjacji cenowych, zasad wyceny przedmiotowej nieruchomości. W ich ocenie Minister Infrastruktury w żaden istotny sposób nie ustosunkował się do zamieszczonych w odwołaniu zarzutów i nie rozpoznał całokształtu materiału dowodowego, przez co rażąco naruszył art. 7, 8, 9, 10 kpa, gdy tymczasem organ administracji publicznej powinien w sposób niepodważalny uzasadnić celowość utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż skarga stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji, które mają oparcie w materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zakończonego nimi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze im.), który to przepis był materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji zarówno przez Ministra Infrastruktury jak i Wojewodę [...], po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zamieszczone w omawianym przepisie słowa "w uzasadnionych przypadkach" jako zwrot należący do kategorii pojęć nieostrych lub niedookreślonych powodują, iż organ administracji rozstrzygając sprawę działa w granicach tzw. luzu decyzyjnego. Jednak dozwolona przez ustawodawcę swoboda nie oznacza dowolności. W tym przypadku organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie prowadzić postępowanie administracyjne tak, aby decyzja o zezwoleniu organu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była dostatecznie uzasadniona, aby uzasadnienie to znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym według reguł ustalonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Z treści decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody [...], wynika, że uzasadnieniem dla zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie W., obręb D., stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...], była potrzeba realizacji na gruncie inwestycji jaką jest budowa obwodnicy miasta W. i zamiar wykorzystania na ten cel środków z Krajowego Funduszu Drogowego. Zwłoka w zajęciu nieruchomości mogłaby spowodować, że zaplanowana inwestycja drogowa nie będzie w ogóle zrealizowana. Ponieważ droga krajowa nr [...] jest obciążona dużym ruchem przedłużające się rozpoczęcie prac drogowych na wskazanym odcinku pogarszało sytuację komunikacyjną. Stwierdzić jednak należy, że materiał dowodowy znajdujący się w nadesłanych do sądu aktach administracyjnych nie pozwala na zweryfikowanie zasadności podanych w decyzjach powodów udzielenia zezwolenia, zaś zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ. Skoro Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia 5 listopada 2003 r. (k. 6) wskazała motywy jego zgłoszenia, a jednocześnie nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej zasadność tego żądani, to obowiązkiem Wojewody [...] wobec braku dokumentów potwierdzających powołane we wniosku okoliczności było uzupełnienie materiału dowodowego. W powyższej sytuacji uznanie przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji i niezakwestionowanie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, naruszało zarówno przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te spowodowały, że decyzje obu instancji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uznane być musiały za przedwczesne. Z podniesionych względów uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.