I SA/Wa 1529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. Z. z Kancelarii Adwokackiej s.c. w W. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu zażalenia N. K., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 1999 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia [...] czerwca 1975 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że prowadzenie postępowania będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania. Na powyższe postanowienie N. K. złożyła zażalenie podnosząc, że ustalenie wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem dnia [...] grudnia 2000 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Organ zauważył, że przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania w przypadku istnienia zależności pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy zauważył, że organ administracji publicznej nie może wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie, jeżeli jest to uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że - jak wynika z akt sprawy - nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. stanowiła współwłasność B. J., H. B., M. i M. W. oraz nieustalonych spadkobierców po M. K. Przy tym z zapisu w ewidencji gruntów Miasta K. wynika, że spadkobiercami po M. K. są: T. R., J. K., R. S. i J. K. Organ nadzoru zauważył, że - pomijając nawet fakt, że ustalenie spadkobierców możliwe jest tylko na podstawie sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, a ewidencja gruntów nie jest dokumentem pozwalającym na ustalenie kręgu spadkobierców - w aktach sprawy brak jest stosownych orzeczeń sądowych w odniesieniu do spadkobierców po B. J., M. i M. J. Przy tym niektóre znajdujących się w aktach sprawy postanowień stanowią jedynie nie potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie, które także nie mogą stanowić podstawy do ustalenia spadkobierców. Mając na uwadze powyższe ustalenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że ustalenie wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości ma cechę prejudycjalności przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., a dopiero przedłożenie oryginałów postanowień sądowych o nabyciu spadku po wszystkich współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości bądź ich kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem pozwoli na merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownej decyzji. Na postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. K. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności i uchylenie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta K. z dnia [...] czerwca 1975 r.; 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r.; 3) ustalenie praw spadkobierców do ekwiwalentu z wywłaszczoną nieruchomość na podstawie całości materiału dowodowego; 4) przyznanie uprawnionym spadkobiercom po równo zwaloryzowanego na dzień wypłaty odszkodowania pieniężnego opartego o aktualną wartość rynkową wywłaszczonego gruntu z uwzględnieniem odsetek, liczonych do dnia wypłaty, za korzystanie z terenu pod Miejskim Żłobkiem od 26 czerwca 1976 r. oraz za utracone korzyści; 5) nakazanie Wojewodzie [...] wystąpienie na podstawie art. 100 KPA z urzędu i na koszt Skarbu Państwa o rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej, jeżeli wymaga tego stan faktyczny sprawy; 6) rozpoznanie spraw pod jego nieobecność; 7) wyznaczenie obrońcy z urzędu; 8) zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi K. S. przedstawił szczegółowo podejmowane od 1992 r. działania mające na celu odzyskanie wywłaszczonego gruntu i toczące się sprawy administracyjne i sądowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił organom przewlekłość w prowadzeniu postępowania trwającego od 1992 r. oraz pomijanie istotnych dla sprawy okoliczności przedstawianych przez K. S. w pismach składanych organom od 1992 r. do chwili obecnej. Zdaniem skarżącego w niniejszym postępowaniu strony zostały ustalone, skoro uprawnionych wskazują pisma organów w tzw. rozdzielnikach. Skarżący uważa, że jeżeli któraś z osób nie zgłasza swego udziału w postępowaniu, to organ nie może uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy i w ten sposób krzywdzić inne strony. W takim przypadku należało by wyłączyć osoby niezainteresowane uzyskaniem odszkodowania, po uprzednim ich wezwaniu w wyznaczonym terminie. Skarżący zauważył, że informował organ wielokrotnie o repertoriach notarialnych z lat 30 – tych archiwizowanych w Sądzie [...] oraz o postanowieniach sądowych wydanych przez ten Sąd w latach 90 – tych. Składał też kopie dokumentów notarialno – sądowych dotyczących spraw własnościowo – spadkowych do Biura Ewidencji Gruntów w K. Skarżący uważa, że w tej sytuacji organ winien skorzystać z tzw. pomocy prawnej w uzyskaniu tych dokumentów, bo to znacznie przyspieszy postępowanie, a nie obarczać tym obowiązkiem biednych emerytów. K. S. oświadczył, że spadkobierców ustalił Sąd w K. w sprawie I Ns [...] stwierdzając nabycie spadku po T. R. Jeżeli zaś organ uważa, że w sprawie należy zastosować art. 100 KPA to winien wystąpić z urzędu do właściwego organu czy sądu, a nie obarczać tymi działaniami strony. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie wskazując, że przeprowadzenie postępowania nadzorczego w powyższej sprawie bez ustalenia następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości stanowiłoby naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA. Organ stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się z Wojewodą [...] i Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej kwestia ustalenia spadkobierców po wszystkich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości ma charakter tzw. "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Rację ma więc organ nadzoru twierdząc, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej zależy od wyniku sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielach wywłaszczonej działki gruntu oznaczonej nr [...]. Przepisy art. 10 i art. 61 § 4 w związku z art. 28 KPA obligują bowiem organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich osób mających w sprawie o stwierdzenie nieważności interes prawny. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w niniejszej sprawie decyzji wywłaszczeniowej), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Sąd zauważa, że w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność: B. J., H. B., M. i M. W. oraz nieustalonych spadkobierców po M. K. (w postanowieniu "pierwszoinstancyjnym" organ określił te osoby jako władających). Organ nadzoru zauważył też, że w pierwszej ewidencji Miasta K. założonej w 1965 r. jako spadkobiercy M. K. ujawnieni zostali – T. R., J. K., J. K. i R. S. Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody [...] i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zostało jednak poparte wszechstronną i dokładną analizą całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu z 1973 r. wskazuje jako władających - właścicieli działki nr [...] o pow. [...] m2 spadkobierców po M. K. – T. R., J. K., J. K. i R. S. Te osoby jako właścicieli wymienia też operat szacunkowy z 26 lutego 1973 r. i wycena z 8 kwietnia 1974 r. Z zaświadczenia PBN z dnia 19 listopada 1974 r. wynika, że "nieruchomość położona w K. przy ul. [...] stanowiąca rzekomo własność spadkobierców po M. K. – nie ma urządzonej księgi wieczystej ani zbioru złożonych dokumentów". Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 1 maja 1975 r. wynika zaś, że osobami władającymi gruntem są: B. J., H. B., M. i M. małż. W. oraz nieustaleni spadkobiercy po M. K. (w protokole skreślono bez podania przyczyny R. S.). Wskazane wyżej osoby wymienia decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1975 r. jako właścicieli działki nr [...]. Z kolei zaświadczenie PBN z dnia 22 listopada 1973 r. dokumentuje, że udział w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o pow. [...] ha stanowiący w [...] części własność J. K. na podstawie aktów notarialnych Rep. Nr: [...] z lat [...] nabyli: M. i M. małż. W. w [...] części oraz Z. i K. małż. S. w [...] części. Z wniosku wywłaszczeniowego z 6 grudnia 1974 r. wynika, że grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowi własność nieustalonych spadkobierców po M. K., a jej posiadaczami byli M. W. i spadkobiercy po K. S.: B. J. i H. B. We wniosku stwierdzono też, że całość nieruchomości przy ul. [...] nie ma urządzonej księgi wieczystej i zbioru dokumentów, natomiast dla części udziałów stanowiących własność M. W. i spadkobierców po K. S. prowadzony jest zbiór dokumentów nr [...]. Inwestor we wniosku wskazał, że do nieustalonych spadkobierców po M. K. należy grunt o pow. [...] m2. Pismo K. S. z 13 kwietnia 1992 r. wskazuje na akty notarialne z lat [...] Rep. Nr [...] oraz dokonany w 1920 r. podział działki pomiędzy braci K. i O., a także na trwającą w sądzie sprawę prowadzoną pod sygnaturą I Ns [...] o zasiedzenie działki nr [...]. W piśmie z dnia 10 czerwca 1992 r. K. S. podał, że w postanowieniu wydanym w sprawie o zasiedzenie stwierdzono, iż R. S. był współwłaścicielem – współspadkobiercą działki nr [...] w [...] części. W piśmie tym skarżący powołał się też na akty notarialny Rep. Nr [...]. W aktach sprawy znajduje kopia odpisu aktu notarialnego Rep. Nr [...], z którego wynika, że A. K. sprzedał połowę swego udziału w nieruchomości przy ul. [...] wydzielonej z nieruchomości oznaczonych nr [...] niepodzielnie H. O. i M. K. W aktach znajduje się też akt notarialny Rep. Nr [...], z którego wynika, że A. K. sprzedał 25 % swego udziału w opisanym wyżej gruncie M. S. i T. K. każdej po [...] części, zaś z aktu notarialnego Rep. Nr [...] wynika, że H. O. swoje prawa wynikające z aktu Rep. Nr [...] (25 %) sprzedał W. K. Z kolei z wypisu z Rep. Nr [...] wynika, że współwłaściciel nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] A. K. sprzedał [...] część całej posesji szwagrowi W. K. w oparciu o akty własnościowe Nr: [...] z [...] r.( brak w aktach sprawy), [...]. Mając na uwadze powyższe dowody Sąd zauważa, że na ich podstawie organy nie dokonały analizy, czy grunt będący przedmiotem obrotu w [...] r. w latach 30-tych, 50- tych XX w. i w 1960 r. (w akcie notarialnym Rep. Nr [...] widnieje skreślony adres [...]), to ten sam grunt co działka nr [...] (położona przy ul. [...]), czy też tylko część tej działki, wywłaszczonej jako nr [...] (z powołanych wyżej dowodów wynika, że tylko dla części gruntu prowadzony był zbiór dokumentów). Organy nie oceniły też i nie wskazały z jakich dowodów wynika, kto konkretnie w dacie wywłaszczenia był właścicielem działki nr [...]. (w tej kwestii, prócz wskazanych wyżej dowodów dokumentujących stan prawny przedmiotowej nieruchomości, pomocne mogą być m. in. ustalenia poczynione w sprawie o zasiedzenie działki nr [...] wydzielonej z pierwotnej działki nr [...] i zajętej na cel publiczny w 1969 r. – pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 22 czerwca 1992 r., nr [...]). Należy zauważyć, że wszechstronne i dokładne określenie osób, którym w trybie wywłaszczenia odjęto prawo własności spornego gruntu stanowi punkt wyjścia do ustalenia, jakie osoby i kiedy zmarły (dowodem na tę okoliczność są odpisy aktów zgonu i postanowienia spadkowe, a nie - tak jak częściowo miało to miejsce w niniejszej sprawie - oświadczenia uczestników postępowania) i czy osoby te były spadkobiercami po właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze skomplikowany stan sprawy w aspekcie podmiotowym (strony) i przedmiotowym (grunt) organy winny precyzyjnie wskazać w postanowieniu o zawieszeniu, jakie osoby były właścicielami gruntu, kto po nich dziedziczył, kto obecnie nie żyje i w związku z tym kogo stwierdzenie spadku ma dotyczyć. Z treści uzasadnienia tych postanowień musi wynikać całościowy "obraz" historii spadkobrania po wywłaszczonych właścicielach. Z uzasadnień postanowień musi też wynikać, na podstawie jakich dowodów organ ustalił istotne dla sprawy okoliczności, aby strona, organ odwoławczy, czy sąd administracyjny mogły dokonać oceny prawidłowości zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie tak się nie stało, dlatego też należało uznać, że oba wydane w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się wniosków skargi zwartych w pkt 3 i 4 Sąd zauważa, że rola sądu administracyjnego pierwszej instancji ogranicza się do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, tzn. zbadania, czy zaskarżony w sprawie akt (postanowienie) narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, czy też nie (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o charakterze merytorycznym, tj. ustalania praw spadkobierców, czy też rozstrzygania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jeżeli zaś chodzi o wniosek z punktu 5 skargi, to trzeba wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny (sąd spadku) na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów, nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem, ponieważ sam przepis art. 100 § 1 KPA takich uprawnień organowi nie daje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1444/06, LEX nr 316787). Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że wobec braku zainteresowania sprawą części spadkobierców organ ma możliwość ich wyłączenia z postępowania. Jak wyżej wspomniano organ ma wynikający, przede wszystkim z art. 10 § 1 KPA, obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich osób, których sfery prawnej postępowanie to dotyczy. Naruszenie tego obowiązku stanowi ciężką wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). To zaś, czy dana osoba (zawiadomiona o prowadzonym postępowaniu i podejmowanych w sprawie czynnościach) chce w postępowaniu aktywnie uczestniczyć, jest jej prawem, z którego może, ale nie musi skorzystać. Znaczenia dla sprawy nie mają również argumenty o przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro strona może tego rodzaju zarzuty podnosić w innej sprawie, w sprawie ze skargi na bezczynność organu (art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 powołanej wyżej ustawy orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).