I SA/Wa 1531/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków W. K. z dnia: 4 czerwca 2007 r., 8 czerwca 2007 r., 11 czerwca 2007 r., 12 czerwca 2007 r., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na wykonanie: kserokopii dokumentów, zakup znaczków pocztowych, usługę stomatologiczną, opłacenia rachunku za gaz oraz przyznał zasiłek celowy na zakup żywności w łącznej wysokości [...] zł i na zakup leków w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji W. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznanie zasiłku celowego, leży w zakresie uznania administracyjnego, dlatego też na organie administracji ciąży obowiązek starannego uzasadnienia motywów podejmowanych rozstrzygnięć, a każda ze wskazanych przez wnioskodawcę potrzeb winna być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium każdą ze wskazanych potrzeb winno się potraktować jako osobny wniosek. Wobec powyższego – w ocenie organu odwoławczego - zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera błędy natury formalnej, uniemożliwiające Kolegium jego merytoryczne rozpatrzenie. Organ stwierdził, że wadliwe jest rozstrzyganie jedną decyzją administracyjną kilku wniosków, które rozpatrywane są odmiennie. Taki sposób załatwiania sprawy powoduje to, że organ drugiej instancji w istocie nie jest w stanie prawidłowo rozpatrzyć sprawy i wydać merytorycznej decyzji. Nie można bowiem przyjąć, że wskazane w jednej decyzji te same względy, dotyczące sytuacji wnioskodawcy są jednocześnie w pierwszej części decyzji podstawą przyznania zasiłku, a następnie podstawą do jego odmowy. Zatem przyznanie zasiłku celowego oraz odmowa jego przyznania nie mogą być przedmiotem jednego rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie odrębnych decyzji. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi nieprawidłowości w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy musi wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając zasady reformationis in peius. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa pomocy. W uzasadnieniu podniósł, że organy opieki społecznej, Gminy B. i Poczta działają na jego szkodę, ponieważ mataczą z wypłatą zasiłków i swym działaniem doprowadziły do bezprawnego zagarnięcia z jego lokalu kilkuset tysięcy dokumentów i zagubienia korespondencji listowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Należy zauważyć, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej znajdują zastosowanie dwie istotne z punktu widzenia świadczeniobiorcy zasady procesowe: zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA) i zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (15 KPA). Wskazane wyżej reguły nie pozostają bez wpływu na sposób działania organu wyższego stopnia w postępowaniu odwoławczym. Z powołanych wyżej przepisów wypływa bowiem ogólny nakaz zobowiązujący organ odwoławczy do załatwienia sprawy indywidualnej co do istoty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 bądź art. 138 § 1 pkt 2 KPA). Wyjątkiem jest natomiast stosowanie w sprawie art. 138 § 2 KPA. Ostatni z wyżej wymienionych przepisów znajduje bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji winno być jeszcze raz powtórzone, ponieważ nie zostało przeprowadzone w ogóle lub w znacznej części, wskutek czego nie było możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 KPA). Przepis ten znajduje więc zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (np. organ pierwszej instancji nie przeprowadził podstawowego dowodu w postaci wywiadu środowiskowego bądź przeprowadzony wywiad środowiskowy przestał być aktualny w postępowaniu odwoławczym ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy, w postępowaniu nie brała udziału strona lub uczestniczył w nim pracownik organu podlegający wyłączeniu). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, LEX nr 48722). W przypadku gdy podstawa faktyczna sprawy została wyjaśniona w całości lub znacznej części organ ma zatem obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA (gdy zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji) bądź na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (gdy dojdzie do wniosku, że sprawę trzeba rozstrzygnąć inaczej w całości lub w części). Mając na uwadze przedstawioną wyżej konstrukcję prawną orzekania w postępowaniu odwoławczym nie można się zgodzić z Kolegium, że fakt załatwienia kilku wniosków W. K. jedną decyzją stanowił przeszkodę uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie odwołania. W ocenie Sądu, przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. argumentacja nie dawała podstaw do zastosowania art. 138 § 2 KPA. Nie można bowiem zapominać, że o rodzaju sprawy administracyjnej z zakresu pomocy społecznej decyduje konkretny przepis prawa materialnego, przewidujący uprawnienie którego domaga się strona w postępowaniu administracyjnym, składając stosowny wniosek. Wobec tego w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy B. trafnie uznał, że sprawą administracyjną wymagającą załatwienia jest sprawa przyznania zasiłku celowego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). W sytuacji, gdy wnioski W. K. z dnia 4 czerwca 2007 r., 8 czerwca 2007 r., 11 czerwca 2007 r. i 12 czerwca 2007 r. zostały złożone w niewielkich odstępach czasu, dotyczyły przyznania tej samej formy świadczenia i jednocześnie były rozpatrywane na tle takiej samej sytuacji osobistej świadczeniobiorcy, to – zdaniem Sądu - nie było przeszkód prawnych, aby organ pomocy społecznej rozpatrzył sprawę W. K. jedną decyzją, przyjmując, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 4 czerwca 2007 r., a pozostałe wnioski stanowią uzupełnienie tego pierwszego. W ocenie Sądu, takie działanie Burmistrza Gminy B. było zgodne z zasadami: szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 KPA), uwzględniania z urzędu słusznego interesu strony (art. 7 KPA), pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 KPA) i działania dla dobra świadczeniobiorcy (art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym nie kreuje przecież wniosek strony (postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej może być wszczęte z urzędu – art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Wniosek ten ma natomiast znaczenie procesowe, w tym sensie, że uruchamia postępowanie w sprawie i poprzez zawarte w nim żądanie pozwala organowi na ustalenie normy prawa materialnego mającej zastosowanie w konkretnym przypadku. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Kolegium, że rozstrzygnięcie w decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 2007 r. o przyznaniu zasiłku celowego na żywność i leki oraz o odmowie przyznania tego świadczenia na pozostałe zgłoszone potrzeby było uzasadnione tymi samymi powodami. Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że organ pomocy społecznej w pierwszej kolejności (tiret pierwsze) podał dlaczego przyznał zasiłek celowy na żywność i leki, a w dalszej części wskazał powody odmowy przyznania świadczenia na: wykonanie kserokopii dokumentów, zakup znaczków pocztowych, usługę stomatologiczną, opłacenie rachunku za gaz i telefon (tiret drugie-piąte). Niezrozumiały jest również zarzut braku możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części, skoro osnowa tej decyzji ma charakter podzielny. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszyło przepis art. 138 § 2 KPA, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium obowiązane zatem będzie do dokonania oceny rozmiaru przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i podjęcia dalszych czynności procesowych, odpowiednich do poczynionych ustaleń. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).