I SA/Wa 1532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1964 r. [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o pow. ok. [...] ha wraz zabudowaniami, stanowiącej dotychczasową własność A. H.. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. A. H. została przesiedlona w ramach tzw. [...] z miejscowości [...] i jako przesiedleniec uzyskała w 1948 r. na mocy aktu nadania nr [...] własność położonej we wsi [...]. nieruchomości rolnej wraz z zabudowaniami. Akt nadania zaginął na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Obecnie istnieje zaś spór co do wielkości nieruchomości na jego podstawie uzyskanych przez wyżej wymienioną ([...]). Niemniej w związku ze złożonymi w roku 1953 wnioskami rolników wsi [...] (w tym A. H.) doszło do faktycznego przejęcia należących do nich gospodarstw i przekazania ich tworzącemu się w owym czasie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu. Decyzją z [...] września 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej we wsi [...], o pow. ok. [...] ha wraz z zabudowaniami, stanowiącej dotychczasowa własność A. H., a oddanej przez Państwo we władanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w [...] w 1954 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. O stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła w 2010 r. R. B.(będąca wraz z J. B. następcą prawnym A. H.). Wniosek ów powielony został w 2014 r. przez J. B.. W jego motywach podnoszono, że nieruchomość we wsi [...] przejęta została wbrew woli jej właścicielki. Wskazywano także, że obejmowała ona wówczas obszar ponad [...] ha, zaś PGR w [...] władał tylko jej częścią, a z jej części siedliskowej, obejmującej aktualną działkę nr [...], korzystała rodzina byłej właścicielki. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2017 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1964 r, nie dopatrując się by były one obarczone wadami z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa. Wyjaśniał, że o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. (z wyjątkiem określonych w ust 2 tego artykułu pewnych kategorii nieruchomości) decydują wyłącznie przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie: a) objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym i to bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Organ nadzoru odwoływał się przy tym do wykładni ww. przepisu przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. sygn. akt W 5/90. Te przesłanki natomiast zostały w sprawie spełnione, gdyż zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że nieruchomości tworzące gospodarstwo rolne przejęte zostały przez Państwo przed ww. datą, a ich właścicielka użytkowała je jedynie do 1954 r. W tym aspekcie Minister odwoływał się do treści archiwalnych pism Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1964 r. oraz [...] marca 1966 , pisma Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych z [...] kwietnia 1970 r., a nadto stanowiska J. B. wyrażonego w piśmie z [...] sierpnia 1992 r. jak też R. B. w piśmie z [...] lipca 1999 r., gdzie podawali oni, że Państwowe Gospodarstwo Rolne przejęło nieruchomość w 1954 r. Minister ocenił przy tym, że bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji ma to czy była właścicielka w rzeczywistości posiadała większy areał gruntów, niż ten który w decyzjach został ujęty. Przepis ustawy z 1958 r. nie nakładał bowiem obowiązku przyjmowania całości nieruchomości należących do danej osoby. Ponadto kwestia owego areału nie jest tak oczywista, jak podnosi strona, o czym świadczy m.in. stanowisko R. B., która w swoich pismach z 2009 i 2010 r. potwierdzała, że jej matka na podstawie wspomnianego aktu nadania otrzymała [...] ha ziemi oraz dom i budynki we wsi [...]. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie atr. 156 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z [...] maja 2017 r., mimo że nie zaszły przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1964 r., a zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji. W motywach skargi podnosił on, że jego matka (A. H.) otrzymała aktem nadanie nr [...] ponad [...] ha ziemi oraz budynki, w których do śmierci zamieszkiwała. Zwracał przy tym uwagę, że kwestionowanego przez niego decyzji z 1964 r. dotyczyły jedynie [...] ha. Wskazywał nadto, że po zabraniu ok. [...] ha na rzecz PGR [...]., jego matka pracowała w nim przez [...] lat, a decyzje wydano w 1964 r. W uzupełnieniu skargi, J. B., w piśmie z 15 stycznia 2017 r., zarzucił decyzji Ministra, naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i przemilczenie uchybień prawa procesowego i materialnego, do których doszło w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 1964 r., tj. pominięcie okoliczności gospodarowania PGR na nieruchomości A. H., w szczególności jego rozpoczęcia. W tym kontekście skarżący stał na stanowisku, że jedyna możliwą podstawą prawną tego gospodarowania – wobec niezalegania przez właścicielkę z dostawami obowiązkowymi - mogły być przepisy rozdziału 2 (w piśmie omyłkowo przywołano § 2) dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. – o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40). Zarzucał nadto decyzjom z 1964 r. rażące naruszenie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię, a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 5, 8 § 1 , 71 § 1 i 99 § 2 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym, którego to naruszenia upatrywał w nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, brak właściwego uzasadnienia decyzji jak też uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r. W odpowiedziach na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem były decyzja Jego przedmiotem były zaś decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1964 r. [...] orzekająca o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o pow. ok. [...] ha wraz zabudowaniami, stanowiącej dotychczasową własność A. H. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć, gdyż nie są one obarczone wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), jak też nie są obarczone żadną inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 ww. artykułu. Ocenę organu nadzoru skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na wstępie jednak przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej decyzji, a nie ponowne merytoryczne (niejako w trzeciej instancji) rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Materialnoprawną podstawą kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), zgodnie z którym nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 5 kwietnia 1958 r.), przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Przepis ów – jak zasadnie wyjaśnił Minister, odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. W 5/90 (OTK 1991/1/18) – ustanawia dwie przesłanki przejęcia wymienionych w nim nieruchomości na rzecz Państwa, tj. objęcie ich we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przy czym jak wskazał wówczas Trybunał, przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w sprawie w pełni podziela, że przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 powołanej ustawy następowało bez względu na to, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r. I OSK 1695/09 Lex nr 745131). Stąd podnoszony przez skarżącego wątpliwości co do legalności objęcia przejętych nieruchomości we władanie przez Państwowe Gospodarstwo Rolne, dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji nie miało znaczenia relewantnego. W konsekwencji zatem w postępowaniu zmierzającym do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa na zasadach określonych w przywołanym przepisie organ nie miał obowiązku rozważania tej kwestii. Kluczowe natomiast dla oceny legalności decyzji o przejęciu należących do A. H. nieruchomości rolnych we wsi [...] o pow. [...] ha - a w konsekwencji także oceny zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia ich nieważności - było ustalenie, czy istotnie przed 5 kwietnia 1958 r. doszło do objęcia we władanie tych nieruchomości przez Państwo, a także czy owo władanie było utrzymywane do dnia wydania ostatecznej decyzji o ich przejęciu. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 1964 r. Powiatowa Rada Narodowa w [...] podała, że do przejęcie tych nieruchomości doszło w 1954 r., kiedy to po przejęciu przez Skarb Państwa włączona ona został do tworzącego się w tym czasie na terenie wsi [...] Państwowego Gospodarstwa Rolnego, które od tego momentu faktycznie nią władało. Wprawdzie nie zachowała się dokumentacja z owego przyjęcia, co w pewnym stopniu utrudniało rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy, a przez to także weryfikację poprawności poczynionych w 1964 r. ustaleń, niemniej pozyskane w toku postępowania dokumenty archiwalne – w tym m.in. pismo Kierownika Referatu Urządzeń Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1964 r. nr [...] - uprawniały organ nadzoru do sformułowania stanowiska, iż ten przedstawiał się tak jak wskazywały Prezydia Rad Narodowych. Tym bardziej, że tych ustaleń ówczesna właścicielka w odwołaniu od decyzji pierwszoinsatncyjnej nie kwestionowała, koncentrując się jedynie – jak zauważało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – na kwestiach związanych z uprawnieniami rentowymi. Także w późniejszych swoich działaniach nie kwestionowała ona przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa i przekazania go Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu – co wynika z treści jej podania z [...] marca 1970 r. Co istotne także sami inicjatorzy postępowania nieważnościowego nie tylko nie kwestionowali faktu włączenia w roku 1954 nieruchomości do Państwowego Gospodarstwa Rolnego, ale wręcz tę okoliczność potwierdzali (vide pisma J. B. z [...] sierpnia 1992 r. oraz R. B. z [...] lipca 1999 r.). Brak przy tym jakiegokolwiek dowodu, który tym ustaleniom by przeczył. Nic do sprawy nie wnosi przywoływane w skardze, jak też w toku postępowania nadzorczego, orzeczenie Rady Nadzorczej ZUS w [...] z [...] sierpnia 1965 r. nr [...]. stwierdzające nabycie przez A. I. (poprzednio H.) prawa do renty z tytułu przejęcia nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa. Skoro zatem doszło do objęcia we władanie Państwa i przekazania przedmiotowej nieruchomości Państwowemu Gospodarstwu Rolnego przed 5 kwietnia 1958 r., które do 1964 r. i później wykonywało na niej działalność w zakresie produkcji rolnej, to decyzji z [...] września 1964 r. orzekającej o przejęciu tej nieruchomości na rzecz Państwa bez odszkodowania jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. nie można postawić zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażącego naruszenia prawa upatrywać wszak należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Rację ma również Minister, że dla oceny legalności ww. decyzji bez znaczenia prawnego jest to, czy areał przydzielonego A. H. na mocy zaginionego aktu nadania nr [...] we wsi [...] gospodarstwa rolnego wynosił li tylko [...] ha, czy też [...] ha (bądź więcej) jak utrzymuje skarżący. Kwestionowanymi decyzjami objęto bowiem wyłącznie grunty o pow. [...] ha wraz zabudowaniami, a art. 9 przywołanej ustawy nie ustanawiał warunku objęcia nacjonalizacją całości przynależnych danej osobie nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi nie można także skutecznie postawić decyzjom z 1964 r. naruszenia w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisów procedury administracyjnej (tj. art. art. 5, 8 § 1 , 71 § 1 i 99 § 2 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu), którego to naruszenia skarżący upatruje w nieprzeprowadzeniu przez organy w sposób właściwy postępowania dowodowego, braku poinformowania byłej właścicielki przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy wreszcie nieprawidłowym, w jego ocenie, uzasadnieniem podjętych rozstrzygnięć. O tego rodzaju naruszeniu w odniesieniu do ww. przepisów można bowiem mówić jedynie wówczas gdy w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, a więc oczywisty, by ich nie zastosowano w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Przy czym musi to być takie naruszenie, które prowadzi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. Tego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie stwierdzić zaś nie sposób, tym bardziej że z postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji kompletne akta administracyjne się nie zachowały. Natomiast okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowanych norom prawa materialnego zostały wówczas ustalone przez organy, czemu dały one wyraz w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Sama zaś lakoniczność tych uzasadnień nie oznacza, że doszło z tego tylko powodu do naruszenia w sposób rażący normy zawartej w art. 99 § 2 k.p.a. Mając zatem na względzie, że zakwestionowanym decyzjom z 1964 r., w świetle ustalonego stanu faktycznego, nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, jak też nie zostało wykazane by były one obarczone którąkolwiek z innych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia ich nieważności, a następnie to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Stąd także zarzut naruszenie przezeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Nie zasady jest również zarzut naruszenia przez Ministra zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe bowiem z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).