I SA/Wa 1533/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skarg A.M. i T.M., a także Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A.M. i T.M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekającą o zwrocie części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]), stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] m kw. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Starosta W. orzekł o zwrocie opisanej na wstępie nieruchomości na rzecz jej poprzedniej współwłaścicielki – J.K. oraz na rzecz spadkobierców poprzedniego współwłaściciela – M.K.. Rozstrzygnięcie uzasadnił zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Od powyższej decyzji, w części w której rozstrzygała ona o zwrocie działki nr [...], odwołanie wnieśli A.M. i T.M. a co do całej decyzji – Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta Miasta. Rozpatrując oba odwołania pierwotnie organ wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchylił, z przyczyn formalnych, decyzję Starosty W.. Wojewoda [...] uznał bowiem, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z udziałem dzierżawców części omawianego terenu, którzy nie posiadali w sprawie interesu prawnego. W związku jednak ze skargą skierowaną na w/w decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1487/07 uchylił wspomnianą decyzję organu wojewódzkiego, stwierdzając m. in., iż wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w związku z brzmieniem art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), bezsprzecznie i bezpośrednio oddziałuje na sferę prawną dzierżawcy, a więc - stosownie do art. 28 k.p.a. - postępowanie takie dotyczy również jego interesu prawnego, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania. Ponadto Sąd zobowiązał organ odwoławczy do rozpatrzenia zarzutów zawartych w obu odwołaniach. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Wojewoda podniósł, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, stanowią część dawnej nieruchomości położonej w W. przy ówczesnej ul. [...] bn. o powierzchni [...] m2, wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...], w związku z przeznaczeniem jej, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r., pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wywłaszczenia własność M. i J. małżonków K.. Pismem z dnia 18 marca 1997 r. J.K. oraz spadkobiercy M.K. tj. M.K., A.K. i U.M. złożyli wniosek o zwrot w/w nieruchomości, modyfikując go następnie poprzez wystąpienie o zwrot części wywłaszczonego terenu (z pominięciem gruntu zajętego pod ulicę [...]). Wojewoda podkreślił też, że - zgodnie z mającym zastosowanie w omawianej sprawie art. 136 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. l ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ wyjaśnił, iż cel wywłaszczenia omawianej nieruchomości został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało natomiast, że zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1971 r. nr [...], sporny teren miał być zagospodarowany pod budowę dwukondygnacyjnego garażu osiedlowego i częściowo pod dwukondygnacyjny garaż dzielnicowy oraz pod przydrożną stację obsługi ze stacją paliw. Ponadto z opinii Naczelnego Architekta Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a inwestor - na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - nie uzyskał pozwolenia na budowę. Brak było więc podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do realizacji celu publicznego, wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Organ wskazał także, że podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2006 r. ustalono, iż na działkach [...] i [...] zrealizowano budynki usługowe tj. – warsztaty samochodowe, które pobudowały podmioty prywatne, przy czym pozwolenia na lokalizację tych obiektów miały charakter czasowy i po dniu 31 grudnia 1990 r. zabudowania te podlegały rozbiórce na każde żądanie władzy budowlanej. Działka nr [...] jest w części nieużytkowana. Została ogrodzona siatką na słupkach i jest niezagospodarowana. Porastają ją chwasty i krzaki. Na działce nr [...] brak jest śladów działalności inwestycyjnej, grunt ten pozostaje niezagospodarowany. Zdaniem organu odwoławczego było zatem oczywiste, że cel wywłaszczenia na części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. ul. [...]), stanowiącej działki ewidencyjne nr nr [...], [...] i [...] nie został zrealizowany w wymaganym terminie. Wojewoda podniósł też, iż ponieważ dniu 3 kwietnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 6/05 orzekł, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot - jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. l i art. 64 ust. l i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. (Dz. U. Nr 59, poz. 369 z dnia 9 kwietnia 2008 r.), brak było podstaw do badania przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. W tych warunkach rozstrzygnięcie Starosty W. uznane zostało za prawidłowe i z tego powodu utrzymano je w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które wnieśli dzierżawcy gruntu w osobach A.M. i T.M. oraz Miasto W.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 i 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących oceny zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia oraz waloryzacji i ustalenia kwoty zwracanego odszkodowania Podkreślali, że Wojewoda [...] nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów zawartych w odwołaniach a bezpodstawnie przyjął, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany z ustawowym terminie. W szczególności wskazywali, że przeznaczenie gruntu określone zostało w lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1971 r. nr [...], która nie wskazywała – jak przyjęły to organy – przeznaczenia konkretnych części obszaru Osiedla [...] a załącznik graficzny obrazował tylko zakres obszarowy lokalizacji z umiejscowieniem bloków mieszkalnych. Decyzja lokalizacyjna nakazywała zaś uwzględnić przy realizacji inwestycji dodatkowe usługi, niezbędne dla funkcjonowania osiedla. Akcentowano, że decyzja z dnia [...] września 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny wskazuje wprawdzie bardziej dokładnie lokalizację poszczególnych usług, w tym przewiduje, że na działce nr [...] miał być pobudowany dwukondygnacyjny garaż, ale decyzja ta nie stanowiła podstawy decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących inwestycja w postaci budowy osiedla nie musiała być realizowana w całości w tym samym czasie a ponadto realizacja szeregu usług mogła być powierzona innym podmiotom, niż wnioskodawca w sprawie o wywłaszczenie. Zdaniem skarżących budynki warsztatowe nie mają charakteru tymczasowego tylko stały i błędne było utożsamianie tymczasowości celu wywłaszczenia z czasem na jaki wydano pozwolenie na budowę. Podnoszono też, że plan zagospodarowania przestrzennego m. W. zatwierdzony w dniu [...] września 1992 r., obowiązujący w dacie wystąpienia z wnioskiem o zwrot tj. w dniu 20 października 1995 r. określał ten teren jako strefę mieszkaniowo-usługową [...], zaś orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość pewnych odstępstw w realizacji inwestycji, na potrzeby której orzeczono o wywłaszczeniu, jeżeli odpowiadają one głównemu celowi. W tym wypadku natomiast wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby budowy osiedla w ramach którego warsztaty samochodowe miały zaspokajać potrzeby jego mieszkańców. Podniesiono również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do opinii Naczelnego Architekta Miasta w [...] Urzędu m. W. z dnia 19 października 2006 r., z której wynikało, że decyzjami pozwolenia na budowę warsztatów samochodowych wszczęto proces zagospodarowania części spornych terenów – zgodnie z funkcją określoną w decyzji wywłaszczeniowej i w planie realizacyjnym. Poza tym zarzucono organowi, że nie wyjaśnił przesłanki negatywnej dla zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 cytowanej ustawy gruntowej a z akt sprawy wynikało, że przedmiotowa nieruchomość decyzją z dnia [...] września 1980 r. została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Podnoszono również kwestię prawidłowości rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą oraz byłymi właścicielami dotyczących nakładów jak również wysokości kwoty zwracanego odszkodowania. Kwota ta bowiem została ustalona w 2006 r. a powinna zostać zwaloryzowana na dzień zwrotu nieruchomości. Również opinia rzeczoznawcy nie została zaktualizowana, choć upłynęło 12 miesięcy od dnia jej wydania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Choć nie ze wszystkimi zarzutami zawartymi w skargach można się zgodzić, w ostateczności skarga okazała się zasadna. Przede wszystkim podstawową kwestią, jaką należało jednoznacznie rozstrzygnąć w tej sprawie, był stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie Starosta W. stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że sporny grunt nie był obciążony użytkowaniem wieczystym i taki pogląd zawarł w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, ale okoliczność ta nie wynikała z żadnej dokumentacji zawartej w aktach. Z materiału dokumentacyjnego wynikało natomiast, że przedmiotowe działki stanowiły dawniej działkę nr [...], która została ujęta w księdze wieczystej Kw nr [...], ale w aktach istnieje jedynie fragment odpisu z tej księgi i to dotyczący jedynie działu I księgi. Z akt zaś dodatkowo wynika, że została wydana przez Urząd Dzielnicowy W. [...] Wydział Terenów decyzja z dnia [...] września 1980 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania wieczystego terenu o powierzchni [...] kw., objętego lokalizacją inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1971r., położonego przy ul. [...], [...], [...] i [...]. Z uwagi zatem na powyższe, zwłaszcza, że w odwołaniu A.M. i T.M.ten zarzut został zgłoszony (powtórzono go także w skardze), fakt ten obligował Wojewodę do wyjaśnienia tej kwestii. Zobowiązywał go do tego również poprzedni, wspomniany na wstępie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd polecił rozważenie zarzutów zawartych w obu odwołaniach. Kwestia ta jest o tyle istotna, że po myśli art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie w/w prawa na rzecz Spółdzielni przed dniem 1 stycznia 1998 r. (wraz z wpisem do księgi wieczystej) skutkowałoby wygaśnięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Za zasadny wskazać także należy zarzut odnoszący się do wysokości kwoty stanowiącej zwrot odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia. Kwota ta została określona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 sierpnia 2006 r. Następnie zwaloryzowano ją w dniu 31 lipca 2006 r. Uszło jednak uwagi organu odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2008 r., że zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W okresie zaś dłuższym – tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę, poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie, której to klauzuli wspomniany operat w tej sprawie nie posiada. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska, że wadliwością było w niniejszej sprawie dokonywanie ustaleń również w oparciu o plan realizacyjny budowy osiedla zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1971 r. Oczywiście podstawą wywłaszczenia była decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], która jako cel wywłaszczenia wskazywała ogólnie na budowę Osiedla [...]. Decyzja ta, określając jakie usługi mają funkcjonować na tym Osiedlu, odsyłała jednak w tym zakresie do projektu zagospodarowania terenu, który konkretyzował już, w jakim miejscu ma powstać wymieniony w decyzji lokalizacyjnej dany obiekt. Powyższy plan realizacji inwestycji był sporządzany w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373), które w § 17 ust. 1 przewidywało, że podstawą do opracowania takiego planu były ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właśnie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W myśl § 18 zarządzenia plan był sporządzony po to, by dokładnie określić m. in.: granice projektowanej inwestycji, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, obrysy projektowanych obiektów budowlanych z określeniem ich przeznaczenia i szereg innych, szczegółowych danych dotyczących danego zadania inwestycyjnego. Ponadto należy wskazać, że – jak prawidłowo zwróciły na to uwagę organy - zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 r. poz. 94), w oparciu o którą orzeczono o wywłaszczeniu, do uzyskania pozwolenia na budowę zobowiązany był podmiot realizujący cel publiczny. Z tego powodu nie można obecnie twierdzić, że wybudowanie przez osoby fizyczne – w ramach umów dzierżawy części wywłaszczonego terenu – obiektów, profilem działalności związanym z obiektami, które miały na w/w Osiedlu powstać zgodnie z lokalizacją inwestycji, stanowiło o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Dodatkowo w tym miejscu warto byłoby wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 391/07 (LEX Nr 443697), który skład orzekający w tej sprawie podziela, a w którym to orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przy ustaleniu, czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie jest dopuszczalna wykładnia, że interes prawny osoby indywidualnej może zostać zakwalifikowany jako interes publiczny. Dawanie zaś przewagi interesowi indywidualnemu nad interesem indywidualnym, wyprowadzanym z prawa własności, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego bo narusza art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Taka sytuacja w istocie rzeczy prowadziłaby do przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia na cel, który nie jest celem publicznym. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wybudowanie warsztatów samochodowych przez dzierżawców części obszaru wywłaszczonego i prowadzenie przez nich działalności gospodarczej leży w ich interesie i im przynosi korzyść majątkową. Nie stanowi zaś realizacji celu publicznego. Nie sposób również przyjąć, że budowa Osiedla [...] cały czas trwa bo jest inwestycją znacznych rozmiarów, która nie może być zrealizowana natychmiast w całości. Rzeczywiście należy podzielić pogląd, że inwestycja polegająca na budowie osiedla mieszkaniowego musi charakteryzować się szerszymi ramami czasowymi, ale jak wynika z obu opinii wydanych przez Biuro Naczelnego Architekta Miasta w [...] tj. z dnia 26 sierpnia 2003 r. jak i z dnia 19 października 2006 r. to zadanie inwestycyjne zostało zamknięte. W obu opiniach mowa jest bowiem o tym, że nie w całości zrealizowano cel określony w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1971 r. Użycie zatem sformułowania: "niezrealizowano celu" dowodzi, że cel ten nie pozostaje w trakcie realizacji. Wyrażenie natomiast poglądu przez Biuro Naczelnego Architekta Miasta w [...] (pismo z dnia 19 października 2006 r.), że wybudowanie warsztatów samochodowych przez dzierżawców terenu może – w jego ocenie – świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie było w tej sprawie wiążące i w świetle tego, co wyżej powiedziano, nie było uprawnione. Należy również zgodzić się ze skarżącymi, że tymczasowość obiektu budowlanego nie jest pojęciem tożsamym z czasowym pozwoleniem na budowę, ale i Wojewoda nie wyraził wcale poglądu przeciwnego. Stwierdził jedynie, że warsztaty samochodowe zostały pobudowane w oparciu o pozwolenia budowlane o charakterze czasowym. Warunki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej reguluje szczegółowo ustawa o gospodarce nieruchomościami i tylko przepisy w niej zawarte mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w tej sprawie. Dlatego odwoływanie się do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie zgłoszenia wniosku, jako przesłanki mającej znaczenie dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie było uzasadnione. Odnośnie rozliczeń z tytułu nakładów poniesionych na sporna nieruchomość to wypada przypomnieć, że w tej kwestii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. uznając to zagadnienie za problem cywilnoprawny, który może być rozstrzygany w postępowaniu przed sądem powszechnym i pogląd ten skład orzekający podziela, niezależnie od związania wspomnianą oceną prawną. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 k. p. a, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd skargę uwzględnił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wyjaśnić stan prawny spornej nieruchomości oraz uaktualnić operat szacunkowy a także ocenić inne dowody, o ile zostaną w sprawie zgłoszone. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy procesowej.