I SA/Wa 1535/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Marek Leszczyński Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi F.W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia F.W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] zezwalającej na nieodpłatne przekazanie części posiadanego gospodarstwa rolnego przez I. i F.W., zam. w S., składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Naczelnik Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 1979 r. zezwolił na nieodpłatne przekazanie części gospodarstwa rolnego posiadanego przez I. i F.W. składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie powołaną decyzją zezwolono na dalsze użytkowanie działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami. Następnie I. i F.W. w dniu [...] czerwca 1979 r. złożyli w formie aktu notarialnego Rep. nr [...] oświadczenie woli o zrzeczeniu się na Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Tego samego dnia dokonali oni jednocześnie darowizny własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz syna F.W. i synowej T.W. (akt notarialny Rep nr [...]). Wnioskiem z dnia 12 marca 2012 r. F.W. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. w części zezwalającej na nieodpłatne przekazanie części posiadanego gospodarstwa rolnego, składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, na rzecz Skarbu Państwa podnosząc, że przedmiotowe gospodarstwo zostało bezprawnie odebrane jego rodzicom i przekazane na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podnosząc, że F.W. nie wykazał, iż przysługuje mu status strony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył F.W. wskazując, że jako syn I. i F.W. występuje w sprawie jako następca prawny, jest upoważniony przez rodziców do działania i przez to posiada legitymację strony w ramach niniejszego postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika natomiast z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa powyżej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być przede wszystkim brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa). Na gruncie kpa pojęcie strony definiuje art. 28, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zaznaczył, że w przypadku spraw dotyczących nieruchomości, które przechodziły na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych, stroną postępowania jest dawny właściciel lub jego następca prawny. Następcą prawnym jest zaś wyłącznie spadkobierca dawnego właściciela. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że biorąc pod uwagę fakt bliskiego pokrewieństwa pomiędzy adresatem decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, a wnioskodawcą, nie jest wykluczone, że wnioskodawca jest rzeczywiście następcą prawnym I.W.. Zgodnie jednakże z art. 1027 k.c. spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku, albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. W polskim porządku prawnym funkcjonuje bowiem dziedziczenie ustawowe oraz dziedziczenie na podstawie testamentu. Do momentu przedłożenia postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może stwierdzić czy żądanie pochodzi od strony, która swoje prawa wywodzi z następstwa prawnego po adresacie decyzji. Organ podkreślił, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, w postaci oświadczenia F.W. z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1979 r., Rep. nr [...] nie wskazują na to, że wnioskodawca ma przymiot strony w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. w części zezwalającej na nieodpłatne przekazanie części posiadanego gospodarstwa rolnego przez I. i F.W., składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, na rzecz Skarbu Państwa. Akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1979 r. może wskazywać jedynie, że wnioskodawca mógłby zwrócić się o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części zezwalającej na dalsze użytkowanie działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami. Organ zaznaczył jednocześnie, że w momencie, w którym wnioskodawca będzie legitymował się dokumentami stwierdzającymi nabycie praw spadkowych, będzie mógł ponownie zwrócić się z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji we wskazanym wcześniej zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F.W. zarzucając, że jest ona wadliwa. Skarżący, powołując załączone do skargi dokumenty takie jak zaświadczenie F.W. z dnia [...] lipca 2012 r., kserokopię pisma I. i F.W. z dnia [...] maja 1979 r. oraz oświadczenie F.W. z dnia [...] stycznia 1979 r., podkreślił, że bezspornie one dowodzą, iż F.W. i jego żona T.U. są następcami prawnymi właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., mocą którego, po rozpoznaniu wniosku F.W., odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] zezwalającej na nieodpłatne przekazanie części posiadanego gospodarstwa rolnego przez I. i F.W., składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, na rzecz Skarbu Państwa. Organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę uznały bowiem, że F.W. nie posiada legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] maja 1979 r. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r., stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji można natomiast wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie ma legitymacji strony. W orzecznictwie podkreśla się również, że sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć będą skutki stwierdzenia nieważności tego aktu. Zatem o legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyduje istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że to podmiot, który żąda wszczęcia postępowania powinien się wykazać interesem prawnym, uzasadniającym uwzględnienie jego żądania. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wskazano - wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1979 r. zezwalającej na nieodpłatne przekazanie części gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W sprawach dotyczących nieruchomości przechodzących na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych – jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – stroną postępowania jest dawny właściciel nieruchomości lub jego następca prawny. Dowodem następstwa prawnego jest natomiast postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia, co jednoznacznie wynika z przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy, właścicielami gospodarstwa rolnego objętego decyzją z dnia [...] maja 1979 r. byli I.W. i F.W.. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazanym osobom, jako dawnym właścicielom gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa, przysługuje status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpił natomiast F.W., podnosząc, że jest następcą prawnym I. i F.W.. Wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał jednak, że rzeczywiście jest następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości, a tym samym, że przysługuje mu status strony niniejszego postępowania nieważnościowego. Zauważyć trzeba, że F.W. nie przedstawił ani stosownego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po I.W. i F.W., ani też sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia. Przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, takie jak zaświadczenie F.W. z dnia [...] lipca 2012 r., kserokopia pisma I. i F.W. z dnia [...] maja 1979 r., oświadczenie F.W. z dnia [...] stycznia 1997 r., czy też akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1979 r., Rep. nr [...] – wbrew twierdzeniom skarżącego – w żaden sposób nie dowodzą, że F.W. jest następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości. Jak wyżej wskazano, dla wykazania następstwa prawnego konieczne jest przedstawienie prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub też sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia. O tym, czy dana osoba jest następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości nie mogą decydować inne, poza wyżej wymienionymi, dokumenty. Przy czym zauważyć trzeba, że z analizy akt rozpoznawanej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, iż I.W. i F.W. istotnie nie żyją. Okoliczność powyższa uszła uwadze organów rozpoznających niniejszą sprawę, nie miało to jednak wpływu na jej rozstrzygniecie. Jeżeli bowiem dawni właściciele nieruchomości żyją, to oczywiste jest, że to im przysługuje status strony postępowania, a tym samym uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. W przypadku zaś sytuacji przeciwnej, tj. w razie śmierci wskazanych osób, dla wystąpienia ze stosownym wnioskiem – jak wyżej wskazano - konieczne jest wykazanie następstwa prawnego w drodze takich dokumentów jak prawomocne postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, są zgodne z prawem. Słusznie bowiem organy administracji publicznej uznały, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. pochodzi od podmiotu, który nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, a tym samym zaistniały przesłanki do wydania na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.